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我國(guó)糧食安全問(wèn)題回顧與展望

糧食安全問(wèn)題,極端重要。改革開(kāi)放以來(lái),我國(guó)在保障糧食安全上,取得了巨大成就。在全面實(shí)現(xiàn)小康之后,我國(guó)現(xiàn)在和未來(lái)的糧食安全問(wèn)題,呈現(xiàn)出新特征、新挑戰(zhàn)。落實(shí)好習(xí)近平總書(shū)記提出的糧食安全戰(zhàn)略,需要更好地發(fā)揮好市場(chǎng)與政府的作用,更好地做好技術(shù)創(chuàng)新、組織創(chuàng)新、政策創(chuàng)新和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)業(yè)態(tài)創(chuàng)新。
如何理解糧食安全問(wèn)題
準(zhǔn)確地認(rèn)識(shí)和把握糧食安全問(wèn)題,可有多個(gè)不同的角度和維度。
糧食安全問(wèn)題,是一個(gè)重大問(wèn)題。對(duì)于個(gè)人和家庭來(lái)說(shuō),關(guān)乎生存和健康；對(duì)于社會(huì)和國(guó)家來(lái)說(shuō),關(guān)乎穩(wěn)亂和盛衰。
糧食安全問(wèn)題,是一個(gè)全球問(wèn)題。1996年聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織召開(kāi)世界糧食首腦大會(huì)時(shí),全球饑餓人口有8.4億人。大會(huì)提出的目標(biāo)是,到2015年,把饑餓人口減少一半。而到2012年,全球饑餓人口為8.7億人,相比1996年不減反增。在2020年上半年,全球仍有近6.9億人處于饑餓狀態(tài)。
糧食安全問(wèn)題,是一個(gè)生產(chǎn)問(wèn)題。要實(shí)現(xiàn)糧食安全,必須有足夠的生產(chǎn)數(shù)量。1974年召開(kāi)的世界糧食大會(huì),首次定義了糧食安全,重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)生產(chǎn)問(wèn)題：在任何時(shí)間,世界都有足夠的基本食物供給,以維系糧食消費(fèi)的不斷增長(zhǎng),并平抑生產(chǎn)與價(jià)格波動(dòng)。
糧食安全問(wèn)題,是一個(gè)分配問(wèn)題。從全球的角度看,糧食的生產(chǎn)數(shù)量是充足的,但具體到消費(fèi)者個(gè)體和家庭上,分配很不平衡,大量饑餓人口是因?yàn)闆](méi)錢(qián)買(mǎi)糧。因此,1996年世界糧食首腦大會(huì)上,補(bǔ)充完善了糧食安全定義：所有的人,在所有的時(shí)間,都能夠買(mǎi)得到買(mǎi)得起足夠的、安全的、營(yíng)養(yǎng)的食物,以滿足他們的飲食需要和食品消費(fèi)偏好,實(shí)現(xiàn)活躍健康的生活。
糧食安全問(wèn)題,是一個(gè)多層次需要問(wèn)題。首先是口糧,也就是稻谷和小麥。這是我國(guó)現(xiàn)在實(shí)際上的主食/主糧,是糧食安全的底線。改革開(kāi)放前,在貧困人口中,口糧具有關(guān)鍵性意義。谷物,這是國(guó)際通行的分類方法,包括稻谷、小麥、玉米以及其他各種粗糧。糧食,是我國(guó)的傳統(tǒng)分類方法,包括谷物、豆類、薯類。同改革開(kāi)放初期比較,我國(guó)糧食中的口糧比重,已經(jīng)從63%降低到52%；而稻谷、小麥和玉米三大作物的比重,已經(jīng)從81%上升到91%。
食物(food),包括所有可以食用的東西。除糧食之外,還包括肉禽蛋奶水產(chǎn)、瓜果蔬菜等。我們現(xiàn)在常說(shuō)的糧食安全,是從英文FoodSecurity翻譯過(guò)來(lái)的,翻譯得并不準(zhǔn)確。準(zhǔn)確的翻譯,應(yīng)該是食物保障,也就是吃飯問(wèn)題的保障。解決吃飯問(wèn)題,首先當(dāng)然要解決好糧食問(wèn)題。但是,糧食問(wèn)題不是吃飯問(wèn)題的全部。除了糧食之外,還有肉禽蛋奶水產(chǎn)、瓜果蔬菜等,同樣是吃飯問(wèn)題的重要組成部分,并且是日益重要的部分。因此,當(dāng)我們說(shuō)糧食安全問(wèn)題時(shí),應(yīng)該清楚,這里的“糧食”,應(yīng)該是“食物”,是所有能吃的好東西,包括糧食,但不僅僅是糧食。
隨著人民收入水平的不斷提高,直接的糧食消費(fèi)逐漸減少,而肉禽蛋奶水產(chǎn)、瓜果蔬菜等產(chǎn)品的消費(fèi)需要越高。在“吃得飽”實(shí)現(xiàn)之后,人民日益要求“吃得更好”“吃得安全”“吃得健康”乃至“吃得愉悅”。習(xí)近平總書(shū)記高度重視糧食安全問(wèn)題,多場(chǎng)合強(qiáng)調(diào)“確保重要農(nóng)產(chǎn)品特別是糧食供給,是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的首要任務(wù)”“解決好吃飯問(wèn)題,始終是治國(guó)理政的頭等大事”等等。
我國(guó)糧食安全發(fā)展成就
新中國(guó)成立以來(lái),黨和國(guó)家一直高度重視解決吃飯問(wèn)題,不斷探索和采取各種措施。但是,由于宏觀經(jīng)濟(jì)體制原因、人口政策失誤和農(nóng)業(yè)農(nóng)村政策失誤,使得我國(guó)的糧食安全發(fā)展道路充滿了曲折。一直到改革開(kāi)放前夕,盡管總體有所改善,人均糧食生產(chǎn)水平從1949年的209公斤,增長(zhǎng)到1977年的298公斤,但糧食安全并沒(méi)有得到根本性的保障。
改革開(kāi)放以來(lái),我國(guó)的糧食生產(chǎn)取得了巨大成就,糧食保障水平獲得了根本性的提高。1978-2020年間,我國(guó)的糧食生產(chǎn)從30477萬(wàn)噸,增長(zhǎng)到66949萬(wàn)噸,增長(zhǎng)了120%。同期,人均糧食生產(chǎn)水平從317公斤,增加到477公斤,增長(zhǎng)了50%。這是我國(guó)糧食安全獲得了較高水平保障的關(guān)鍵基礎(chǔ)。與此同時(shí),我國(guó)人均肉類生產(chǎn)從9公斤增加到54公斤；人均水產(chǎn)品生產(chǎn)從5公斤增加到46公斤；人均水果生產(chǎn),從7公斤增加到136公斤,分別增加了5倍、8倍和18倍。
從國(guó)際比較看,我國(guó)人均谷物生產(chǎn)水平,1978年僅僅相當(dāng)于世界平均水平的四分之三,而2018年就超過(guò)世界平均水平13%。1978年,我國(guó)用占世界10%的耕地面積,生產(chǎn)了世界17%的谷物、8%的肉類和4%的水果,養(yǎng)活著世界22%的人口；2018年,我國(guó)用占世界10%的耕地面積,生產(chǎn)了世界21%的谷物、25%的肉類、30%的水果,養(yǎng)活著世界18%的人口。
從以上比較中,既可以看出我國(guó)糧食安全狀況的重大提升改善,也可以看出我國(guó)農(nóng)業(yè)改革開(kāi)放以來(lái)的發(fā)展速度,遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于世界平均發(fā)展速度,成就突出,舉世公認(rèn)。對(duì)比聯(lián)合國(guó)的糧食安全標(biāo)準(zhǔn),我國(guó)可以說(shuō)已經(jīng)很好地解決了“吃得飽”的問(wèn)題?，F(xiàn)在和將來(lái)所面臨的糧食安全問(wèn)題,主要是“吃得更好”的問(wèn)題,即更好地解決國(guó)際糧食安全定義中的“食品消費(fèi)偏好”(food preference)問(wèn)題。
新階段糧食安全的新挑戰(zhàn)
在國(guó)內(nèi)生產(chǎn)快速增長(zhǎng)的同時(shí),我國(guó)的農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)出口速度也大幅度增長(zhǎng)。尤其是在加入世貿(mào)組織之后,從2001年到2020年,農(nóng)產(chǎn)品的出口從161億美元增加到760億美元,而進(jìn)口從124億美元增加到1708億美元。我國(guó)成為世界上最大的農(nóng)產(chǎn)品凈進(jìn)口國(guó)。
在大宗農(nóng)產(chǎn)品中,蔬菜是最主要的凈出口產(chǎn)品,水產(chǎn)品大進(jìn)大出,出口略大于進(jìn)口。其余大宗農(nóng)產(chǎn)品,包括大米、小麥、玉米、大麥和高粱等谷物,大豆,棉花,食糖,油料和食用油,豬肉,牛肉,羊肉,禽肉,以及水果等,均為凈進(jìn)口。2020年,我國(guó)的大豆進(jìn)口超過(guò)1億噸,自給率為16%；谷物進(jìn)口達(dá)到了4000萬(wàn)噸,自給率為94%；肉類進(jìn)口為991萬(wàn)噸,自給率為89%。
我國(guó)大量進(jìn)口農(nóng)產(chǎn)品,有多種原因。其中最主要的原因,是耕地資源嚴(yán)重不足。我國(guó)人均耕地面積只有1.4畝,僅僅為世界平均水平(人均2.7畝)的一半多一點(diǎn)。并且耕地的質(zhì)量較差,坡度在2度以下的耕地占57%,2-6度占16%,6度以上占27%。另外,地塊細(xì)碎化明顯。
耕地不足,直接加大了土地密集型農(nóng)產(chǎn)品的進(jìn)口。例如,如果進(jìn)口的1億噸大豆用國(guó)內(nèi)土地生產(chǎn),需要7.7億畝耕地,比東北和華北地區(qū)的全部耕地之和還多。另外,由于土地成本和勞動(dòng)力成本的不斷提高,抬高了我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品的價(jià)格。這使得很多進(jìn)口農(nóng)產(chǎn)品具有很強(qiáng)的價(jià)格競(jìng)爭(zhēng)力。例如,2019年我國(guó)進(jìn)口產(chǎn)品每斤的平均價(jià)格是,大米1.76元、大豆1.38元、小麥0.99元、玉米0.77元、豬肉7.80元,均顯著低于國(guó)內(nèi)產(chǎn)品價(jià)格。
我國(guó)每個(gè)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)戶的規(guī)模也很小,平均僅為9.8畝(約0.65公頃),不到歐盟農(nóng)場(chǎng)平均規(guī)模(14公頃)的5%,不到美國(guó)農(nóng)場(chǎng)平均規(guī)模(170公頃)的0.4%。另外,我國(guó)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)者的文化程度仍然較低,在3億農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力中,高中以上文化約占8%,初中占48%,小學(xué)及以下占43%。
我國(guó)糧食的單產(chǎn)水平,同世界先進(jìn)水平仍然有較大差距。尤其是我國(guó)進(jìn)口需求較多的大豆和玉米,均顯著低于世界最大的生產(chǎn)國(guó)美國(guó)。其中,我國(guó)大豆的畝產(chǎn)不到130公斤,而美國(guó)約為230公斤；我國(guó)玉米的畝產(chǎn)為410公斤,而美國(guó)為740公斤。
展望未來(lái),隨著人口的增加、人均收入的增加和城市化發(fā)展,對(duì)農(nóng)產(chǎn)品的需求總量會(huì)不斷繼續(xù)增長(zhǎng),對(duì)質(zhì)量和安全的要求也更高。其中,對(duì)口糧的需求大體穩(wěn)定,但質(zhì)量要求不斷提高(優(yōu)質(zhì)、專用)；對(duì)畜禽水產(chǎn)品的需求會(huì)繼續(xù)增長(zhǎng),質(zhì)量要求也不斷提高。飼料糧(玉米和大豆)需求壓力將不斷增大。高質(zhì)量瓜果蔬菜產(chǎn)品的需求也將繼續(xù)增長(zhǎng)。
在生產(chǎn)方面,則是面臨著種種挑戰(zhàn),其中最突出的,就是資源約束。耕地資源、水資源和勞動(dòng)力資源,數(shù)量只減不增。而農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力的成本,會(huì)繼續(xù)快速提升。
因此,未來(lái)我國(guó)糧食安全的挑戰(zhàn),用一句話概括起來(lái)：如何用越來(lái)越少的土地,越來(lái)越少的水資源,越來(lái)越少并越來(lái)越貴的勞動(dòng)力,生產(chǎn)出更多、更好、更安全的農(nóng)產(chǎn)品。
未來(lái)糧食安全戰(zhàn)略展望
習(xí)近平總書(shū)記指出：“要堅(jiān)持以我為主、立足國(guó)內(nèi)、確保產(chǎn)能、適度進(jìn)口、科技支撐的國(guó)家糧食安全戰(zhàn)略”“做到谷物基本自給、口糧絕對(duì)安全,把飯碗牢牢端在自己手上”。在“以我為主、立足國(guó)內(nèi)”方面,我的判斷是：口糧絕對(duì)安全,可以實(shí)現(xiàn)確保；而谷物基本自給,需要很大努力。
在口糧方面,根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局調(diào)查,2018年全國(guó)城鄉(xiāng)人均谷物消費(fèi)數(shù)量為116公斤,而我國(guó)當(dāng)年人均稻麥生產(chǎn)合計(jì)為246公斤,超過(guò)人均谷物消費(fèi)量的兩倍。2013-2018年間,全國(guó)人均谷物消費(fèi)數(shù)量呈減少趨勢(shì),從139公斤降低到116公斤。未來(lái),人均口糧消費(fèi)會(huì)繼續(xù)下降,能夠抵消人口數(shù)量增長(zhǎng)所產(chǎn)生的口糧消費(fèi)增長(zhǎng)。我國(guó)口糧總體消費(fèi)數(shù)量會(huì)大體穩(wěn)定乃至有所下降。而我國(guó)的口糧生產(chǎn)能力,還會(huì)不斷增長(zhǎng),足以滿足口糧的消費(fèi)需要。
在谷物中,除了稻谷和小麥,主要就是玉米。根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局調(diào)查,2013-2018年間,我國(guó)人均動(dòng)物源食品消費(fèi)從63公斤增加到72公斤。未來(lái),這個(gè)發(fā)展趨勢(shì)還會(huì)繼續(xù)下去。這意味著,對(duì)玉米的需求會(huì)不斷增長(zhǎng)。在2009-2019年間,我國(guó)玉米生產(chǎn)增加了8752萬(wàn)噸,增幅為51%。其中,玉米面積增加了25%,玉米畝產(chǎn)提高了20%。而目前,玉米仍然呈現(xiàn)短缺態(tài)勢(shì)。未來(lái),要實(shí)現(xiàn)谷物基本自給,關(guān)鍵要看國(guó)內(nèi)玉米生產(chǎn)的發(fā)展情況。無(wú)論是擴(kuò)大面積還是提高單產(chǎn),都面臨著一些約束和挑戰(zhàn)。要實(shí)現(xiàn)谷物的基本自給,必須在增加玉米生產(chǎn)上,做出更大努力。
在確保產(chǎn)能方面,主要有三個(gè)決定性因素：耕地,科技和生產(chǎn)組織創(chuàng)新。耕地方面,數(shù)量要保,質(zhì)量要好。要采取長(zhǎng)牙齒的硬措施,落實(shí)最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度。同時(shí),還要通過(guò)養(yǎng)豬養(yǎng)雞樓房化和丘林山區(qū)化,減少畜牧養(yǎng)殖對(duì)平原地區(qū)耕地的占用。要加大高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的財(cái)政投入,保證高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田的高標(biāo)準(zhǔn),滿足農(nóng)業(yè)機(jī)械化作業(yè)和應(yīng)用先進(jìn)技術(shù)的需要。
在農(nóng)業(yè)科技方面,不僅要重視應(yīng)用研究,更要重視基礎(chǔ)研究,尤其是通過(guò)現(xiàn)代生物技術(shù)進(jìn)行品種創(chuàng)新；要加快加強(qiáng)飼料作物的研究；要加強(qiáng)現(xiàn)代畜牧養(yǎng)殖技術(shù)創(chuàng)新等。農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新,是提高產(chǎn)能的根本希望所在。
在生產(chǎn)組織方面,主要是通過(guò)組織創(chuàng)新,解決小生產(chǎn)與大市場(chǎng)的矛盾,更有利于采用先進(jìn)農(nóng)業(yè)科技。通過(guò)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的企業(yè)化、公司＋農(nóng)戶/養(yǎng)殖場(chǎng)、合作社等方式,促進(jìn)高質(zhì)高效農(nóng)業(yè),實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。
在科技支撐方面,除了要強(qiáng)化農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新本身,更要重視把科技創(chuàng)新的成果,用于到支撐現(xiàn)代農(nóng)業(yè)業(yè)態(tài)的發(fā)展,實(shí)現(xiàn)大田種植機(jī)械化、園藝業(yè)生產(chǎn)設(shè)施化、養(yǎng)殖業(yè)集約化等現(xiàn)代農(nóng)業(yè)業(yè)態(tài)。
在適度進(jìn)口方面,要有開(kāi)放的視野,通過(guò)適度進(jìn)口,來(lái)緩解我國(guó)耕地資源不足的制約?？傮w上,應(yīng)繼續(xù)保持當(dāng)前的農(nóng)業(yè)貿(mào)易結(jié)構(gòu)特點(diǎn),即：出口產(chǎn)品以勞動(dòng)密集型產(chǎn)品為主,進(jìn)口以土地密集型產(chǎn)品為主。
障我國(guó)的糧食安全,需要使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用,更好發(fā)揮政府作用。其中,市場(chǎng)作用,主要是解決短期生產(chǎn)結(jié)構(gòu)調(diào)整問(wèn)題；而政府作用,主要是解決長(zhǎng)期生產(chǎn)能力提升問(wèn)題。在政府作用方面,既要更好發(fā)揮中央政府在宏觀機(jī)制體制改革、強(qiáng)化支農(nóng)惠農(nóng)政策方面的主導(dǎo)作用,也要發(fā)揮好地方政府在縣域產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、科技推廣、市場(chǎng)營(yíng)銷、財(cái)政投入和生產(chǎn)組織建設(shè)等方面的積極作用。