新煙堿類殺蟲劑是全球殺蟲劑市場中份額占比最大的一類,2014年其市場份額占比達(dá)25%以上,在我國及美國、加拿大等120多個(gè)國家登記使用。目前,主要使用的新煙堿類殺蟲劑共有7種,包括第1代新煙堿類殺蟲劑吡蟲啉 、噻蟲啉、啶蟲脒、烯啶蟲胺,第2代新煙堿類殺蟲劑噻蟲嗪、噻蟲胺,以及第3代新煙堿類殺蟲劑呋蟲胺等。蜜蜂作為生態(tài)系統(tǒng)中的傳粉者,在保障農(nóng)業(yè)生產(chǎn)及維持生物多樣性方面均發(fā)揮著重要作用。近年來,隨著噻蟲嗪等新煙堿類農(nóng)藥在全球大量使用,此類殺蟲劑對(duì)蜜蜂等非靶標(biāo)生物造成的負(fù)面影響受到了人們的高度關(guān)注,相關(guān)研究引發(fā)了是否需要限制新煙堿類農(nóng)藥使用的廣泛討論。 

歐盟是全球首個(gè)限用新煙堿類農(nóng)藥的地區(qū)。早在1999年,法國就禁止使用了吡蟲啉處理的向日葵種子。2012年8月,法國農(nóng)業(yè)部根據(jù)國家衛(wèi)生安全局在實(shí)驗(yàn)室模擬研究的成果作出決定,禁止使用噻蟲嗪處理油菜種子,并呼吁在歐盟范圍內(nèi)全面禁用噻蟲嗪。2018年9月,法國全面禁止了噻蟲嗪、噻蟲胺、吡蟲啉、噻蟲啉和啶蟲脒等新煙堿類農(nóng)藥的使用。歐盟于2018年4月取消了噻蟲嗪、噻蟲胺和吡蟲啉共3種新煙堿類農(nóng)藥在永久性溫室之外的使用授權(quán),并于2020年2月禁止了新煙堿類農(nóng)藥噻蟲啉的使用。此外,2019年美國環(huán)境保護(hù)署也撤銷了12種含有噻蟲嗪和噻蟲胺的農(nóng)藥產(chǎn)品登記。

2022年, 歐盟擬撤銷噻蟲嗪在所有農(nóng)產(chǎn)品上的最大殘留限量,引起了業(yè)界的廣泛關(guān)注。噻蟲嗪作為第二代新煙堿類殺蟲劑的代表性產(chǎn)品,是新煙堿類殺蟲劑市場份額最大的品種,因其高效、低毒、廣譜,在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中廣泛使用。由于歐盟是僅次于美國和我國的全球第3大農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口方,其撤銷噻蟲嗪農(nóng)藥最大殘留限量可能會(huì)對(duì)全球噻蟲嗪農(nóng)藥貿(mào)易及農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易產(chǎn)生重要影響。

我國是新煙堿類農(nóng)藥的生產(chǎn)、使用和出口大國,并且歐盟是我國農(nóng)產(chǎn)品出口重要目標(biāo)市場,歐盟撤銷噻蟲嗪最大殘留限量對(duì)我國農(nóng)藥和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)產(chǎn)生的影響不容忽視,應(yīng)引起高度重視。本文對(duì)歐盟噻蟲嗪管理政策調(diào)整情況進(jìn)行概述,分析政策調(diào)整對(duì)我國噻蟲嗪農(nóng)藥生產(chǎn)和貿(mào)易、農(nóng)產(chǎn)品出口貿(mào)易的影響,探討歐盟此次政策調(diào)整是否合規(guī),并提出我國應(yīng)對(duì)措施建議。 

 歐盟噻蟲嗪管理政策調(diào)整概況 

 一、 歐盟噻蟲嗪登記管理政策回顧 

1. 歐盟農(nóng)藥登記政策要求。根據(jù)歐盟農(nóng)藥管理法規(guī),農(nóng)藥在歐盟登記使用分為有效成分登記和產(chǎn)品登記兩個(gè)階段。歐盟委員會(huì)負(fù)責(zé)有效成分登記,在歐盟委員會(huì)批準(zhǔn)有效成分登記后,歐盟成員國方可進(jìn)行包含相應(yīng)有效成分的農(nóng)藥產(chǎn)品在本國的登記授權(quán)。有效成分登記申請(qǐng)需要由申請(qǐng)人向報(bào)告員成員國 (RMS) 提出,由報(bào)告員成員國向歐盟委員會(huì)和歐盟食品安全局 (EFSA) 提交有效成分評(píng)估報(bào)告草案,說明有效成分是否滿足審批要求,之后由 EFSA 組織成員國專家進(jìn)行同行評(píng)審,并由EFSA 起草最終評(píng)估報(bào)告,最終由歐盟委員會(huì)決定是否批準(zhǔn)相關(guān)物質(zhì)作為農(nóng)藥有效成分。 

2. 歐盟批準(zhǔn)噻蟲嗪登記。噻蟲嗪在歐盟最初是1999年由原諾華農(nóng)作物保護(hù)公司 (現(xiàn)先正達(dá)公司) 向西班牙提出申請(qǐng),請(qǐng)求將噻蟲嗪作為活性物質(zhì)列入指令91/414/EEC 附件 I。在完成噻蟲嗪的申請(qǐng)用途對(duì)人類健康和環(huán)境的影響評(píng)估后, 西班牙于2002年1月向 EFSA 提交了噻蟲嗪評(píng)估報(bào)告草案。2006年7月,歐盟食品鏈和動(dòng)物健康常設(shè)委員會(huì)完成了噻蟲嗪審查報(bào)告。2007年2月,歐盟委員會(huì)通過指令 2007/6/EC 正式批準(zhǔn)噻蟲嗪作為殺蟲劑有效成分。 

3. 歐盟噻蟲嗪登記使用條件逐步收緊：

(1) 限制噻蟲嗪用于種子處理的條件。 在噻蟲嗪批準(zhǔn)使用之后,歐盟委員會(huì)收到幾個(gè)成員國報(bào)告,噻蟲嗪等有效成分用于種子處理導(dǎo)致的意外釋放對(duì)蜂群造成了重大損害,相關(guān)成員國已采取預(yù)防措施,臨時(shí)暫停含有噻蟲嗪等有效成分的農(nóng)藥在市場上銷售。為避免進(jìn)一步發(fā)生意外事故,歐盟委員會(huì)認(rèn)為應(yīng)該對(duì)噻蟲嗪等有效成分制定包括適當(dāng)風(fēng)險(xiǎn)降低措施在內(nèi)的附加要求。2010年,歐盟委員會(huì)通過指令2010/21/EU 修訂了噻蟲嗪登記使用條件,指出為保護(hù)非靶標(biāo)生物 (特別是蜜蜂),使用噻蟲嗪處理種子需要滿足一定條件,包括種子包衣僅限在專業(yè)種子處理設(shè)施內(nèi)進(jìn)行,這些設(shè)施必須采用現(xiàn)有的最佳技術(shù),以確保在種子使用、儲(chǔ)存和運(yùn)輸過程中釋放的粉塵能夠最小化；應(yīng)使用足夠的播種設(shè)備,確保種子與土壤高度融合,最大限度減少溢出和粉塵排放。同時(shí),成員國應(yīng)確保：經(jīng)過處理的種子,應(yīng)在標(biāo)簽上標(biāo)明該種子經(jīng)噻蟲嗪處理,并列明風(fēng)險(xiǎn)降低措施；適用時(shí),登記條件 (特別是噴霧施用) 應(yīng)包含保護(hù)蜜蜂的風(fēng)險(xiǎn)降低措施；開展監(jiān)測,核實(shí)噻蟲嗪對(duì)蜜蜂的真實(shí)暴露情況。 

(2) 限制噻蟲嗪的應(yīng)用作物和場所。2012年春季,新發(fā)表的科學(xué)信息表明,新煙堿類物質(zhì)對(duì)蜜蜂具有亞致死效應(yīng)。歐盟委員會(huì)要求EFSA提供科學(xué)和技術(shù)援助,評(píng)估這一新信息并審查新煙堿類物質(zhì)對(duì)蜜蜂的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。EFSA于2013年1月公布了噻蟲嗪對(duì)蜜蜂的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估結(jié)論,認(rèn)為含有噻蟲嗪的農(nóng)藥對(duì)蜜蜂具有高度急性風(fēng)險(xiǎn),風(fēng)險(xiǎn)暴露途徑包括粉塵、食用受污染的花粉和花蜜、玉米吐水液等。此外,不能排除噻蟲嗪對(duì)蜜蜂種群的生存和發(fā)展具有不可接受的急性或慢性風(fēng)險(xiǎn)。歐盟委員會(huì)審查后認(rèn)為, 為了盡量減少蜜蜂的暴露, 有必要進(jìn)一步限制使用噻蟲嗪等農(nóng)藥,并通過執(zhí)行法規(guī) (EU)No 485/2013。該法規(guī)規(guī)定噻蟲嗪不能用于大麥、小米、燕麥、水稻、黑麥、高粱、黑小麥、小麥等谷物葉面處理,并不能用于1-6月播種的上述作物的種子處理。此外,還規(guī)定噻蟲嗪用于苜蓿、杏仁等百余種作物種子處理、土壤處理或葉面施用時(shí)僅限于溫室環(huán)境或開花后葉面處理。

 (3) 全面禁止噻蟲嗪的戶外使用。為進(jìn)一步評(píng)估噻蟲嗪對(duì)蜜蜂的風(fēng)險(xiǎn),歐盟委員會(huì)要求申請(qǐng)人提供若干補(bǔ)充資料,包括對(duì)蜜蜂以外的傳粉媒介的風(fēng)險(xiǎn)；對(duì)采食后茬作物的花蜜或花粉的蜜蜂的風(fēng)險(xiǎn)；開花雜草通過根系的潛在吸收；對(duì)采食昆蟲蜜露的蜜蜂的風(fēng)險(xiǎn)；潛在的植物吐水暴露、對(duì)蜂群生存和發(fā)展的急性和長期風(fēng)險(xiǎn),以及此類暴露對(duì)蜜蜂孵化的風(fēng)險(xiǎn)；潛在的播種后粉塵漂移暴露、對(duì)蜂群生存和發(fā)展的急性和長期風(fēng)險(xiǎn),以及此類暴露對(duì)蜜蜂孵化的風(fēng)險(xiǎn)；蜜蜂采食受污染的花蜜和花粉對(duì)蜂群生存和發(fā)展的急性和長期風(fēng)險(xiǎn),以及對(duì)蜜蜂孵化的風(fēng)險(xiǎn)。EFSA于2015年7月和2018年8月公布了噻蟲嗪所有用途對(duì)蜜蜂的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估結(jié)論,認(rèn)為由于噻蟲嗪的自身特性,戶外使用噻蟲嗪會(huì)對(duì)蜜蜂造成不可接受的風(fēng)險(xiǎn),或者根據(jù)現(xiàn)有數(shù)據(jù)不能排除這種風(fēng)險(xiǎn)。2018年,歐盟委員會(huì)通過執(zhí)行法規(guī) (EU)2018/785, 只授權(quán)噻蟲嗪在永久性溫室中使用或用于永久性溫室作物的種子處理,并要求相關(guān)作物在整個(gè)生命周期內(nèi)都必須處于永久性溫室中。 

(4) 歐盟撤消噻蟲嗪登記。在噻蟲嗪首次登記到期前,申請(qǐng)人提交了續(xù)展申請(qǐng)。歐盟委員會(huì)考慮到噻蟲嗪的授權(quán)期限有可能在作出續(xù)展決定之前到期,于2014年通過執(zhí)行法規(guī) (EU) No487/2014,將噻蟲嗪登記到期日從2017年1月31日延長至2018年4月30日,并于2018年通過執(zhí)行法規(guī)(EU)2018/524將登記到期日再次延長至2019年4月30日。但由于在全面禁止噻蟲嗪的戶外使用之后,所有噻蟲嗪的續(xù)展申請(qǐng)都被撤回,歐盟決定于2022年通過執(zhí)行法規(guī) (EU) 2022/801,將噻蟲嗪從批準(zhǔn)的農(nóng)藥有效成分清單中刪除,意味著含有噻蟲嗪的農(nóng)藥不再允許在歐盟銷售或使用。 

二、歐盟噻蟲嗪最大殘留限量變化 

1. 歐盟噻蟲嗪最大殘留限量初步制定。歐盟委員會(huì)法規(guī) (EC) No 149/2008 曾對(duì)分散在不同法規(guī)中的歐盟農(nóng)藥最大殘留限量進(jìn)行整合,整合后,噻蟲嗪的殘留定義僅為噻蟲嗪,最大殘留限量包括啤酒花大組限量、柑橘類水果等5個(gè)組限量、葡萄等2個(gè)亞組限量,以及蘋果、梨等26種具體作物上的限量(0.1～5mg/kg)；其他作物上的限量均為噻蟲嗪檢測方法的定量限(植物源產(chǎn)品0.05mg/kg,動(dòng)物源產(chǎn)品0.01mg/kg)。 

2. 歐盟噻蟲嗪最大殘留限量逐步放寬。2010年,考慮到使用噻蟲嗪可導(dǎo)致噻蟲胺殘留,歐盟委員會(huì)法規(guī)(EU)No 765/2010 將噻蟲嗪殘留定義修改為噻蟲嗪和噻蟲胺之和,以噻蟲嗪表示。之后,歐盟委員會(huì)根據(jù)噻蟲嗪登記使用情況,放寬了噻蟲嗪在胡蘿卜、草莓、帶莢豆類上的最大殘留限量。2011年7月和2012年7月,國際食品法典委員會(huì)(CAC)通過了一系列噻蟲嗪最大殘留限量。歐盟根據(jù)在確保歐盟消費(fèi)者安全的前提下,與CAC農(nóng)藥最大殘留限量相協(xié)調(diào)的原則,通過委員會(huì)法規(guī)(EU)No 441/2012、(EU)No 500/2013將CAC噻蟲嗪最大殘留限量轉(zhuǎn)化為歐盟限量,并根據(jù)噻蟲嗪在橄欖等產(chǎn)品上的登記使用制定了新限量,涉及茶葉等4個(gè)組限量,馬鈴薯等9個(gè)亞組限量,以及櫻桃、草莓等18個(gè)具體作物限量。調(diào)整后的限量值均有所放寬,如大米上的限量由0.05mg/kg調(diào)整為0.6mg/kg,茶葉上的限量由0.1mg/kg調(diào)整為20mg/kg。

3.歐盟噻蟲嗪最大殘留限量逐步趨嚴(yán)。2016年,歐盟再次修改噻蟲嗪的殘留定義,根據(jù) EFSA的科學(xué)建議,將噻蟲嗪殘留定義由噻蟲嗪和噻蟲胺之和改為噻蟲嗪,并基于風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估結(jié)果調(diào)整了噻蟲嗪在多種作物上的最大殘留限量,其中,干豆、啤酒花等2個(gè)大組限量、柑橘類水果等7個(gè)組限量、葡萄等17個(gè)亞組限量、杏仁等147種具體產(chǎn)品限量進(jìn)一步降低。

4. 歐盟擬撤銷噻蟲嗪最大殘留限量。2022年7月6日,歐盟通過世界貿(mào)易組織 (WTO) 技術(shù)性貿(mào)易壁壘委員會(huì) (TBT 委員會(huì)) 向WTO成員發(fā)出G/TBT/N/EU/908 號(hào)通報(bào),通報(bào)稱由于噻蟲嗪在歐盟沒有批準(zhǔn)續(xù)展登記并考慮噻蟲嗪對(duì)蜜蜂等傳粉媒介的風(fēng)險(xiǎn),擬將噻蟲嗪所有現(xiàn)行最大殘留限量降低至定量限 (0.01～0.05mg/kg)。歐盟此次限量調(diào)整,涉及51個(gè)具體產(chǎn)品上的限量從原最大殘留限量下調(diào)至定量限 (47種作物調(diào)至0.01mg/kg,1種作物調(diào)至0.02mg/kg,3種作物調(diào)至0.05mg/kg),該部分限量變化較大,需要重點(diǎn)關(guān)注；33種具體產(chǎn)品上的定量限進(jìn)一步降低, 從0.02mg/kg降至0.01mg/kg,該部分限量變化不大。歐盟措施擬于2023年第2季度批準(zhǔn),并提供36個(gè)月過渡期。同時(shí),歐盟指出,考慮到貿(mào)易需求,可根據(jù)法規(guī)(EC) No 396/2005第7條申請(qǐng)制定噻蟲嗪的進(jìn)口容許限量,但申請(qǐng)人需要提供科學(xué)證據(jù)證明噻蟲嗪的使用不會(huì)對(duì)傳粉媒介產(chǎn)生不利影響。 

 歐盟噻蟲嗪管理政策調(diào)整影響分析 

一、對(duì)我國噻蟲嗪農(nóng)藥生產(chǎn)和貿(mào)易的影響

噻蟲嗪是我國農(nóng)藥主流產(chǎn)品和重要的出口農(nóng)藥產(chǎn)品,2013年噻蟲嗪在我國專利保護(hù)過期后,產(chǎn)能迅速擴(kuò)張。據(jù)統(tǒng)計(jì),2019 年噻蟲嗪年產(chǎn)量1.4萬t,其中 60%以上用于出口,主要出口目標(biāo)市場為南美洲和東南亞。歐盟撤銷噻蟲嗪在所有農(nóng)產(chǎn)品中的最大殘留限量之后,噻蟲嗪在輸歐農(nóng)產(chǎn)品中將不得檢出,相當(dāng)于禁止歐盟貿(mào)易伙伴在輸歐農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)中使用噻蟲嗪。經(jīng)初步測算,從原最大殘留限量下調(diào)至定量限的51個(gè)具體產(chǎn)品涉及的歐盟農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口貿(mào)易額高達(dá)900 億美元。因此,歐盟調(diào)整噻蟲嗪最大殘留限量可能會(huì)大大削減噻蟲嗪全球貿(mào)易需求,進(jìn)而對(duì)我國噻蟲嗪農(nóng)藥出口產(chǎn)生不利影響。 

二、對(duì)我國農(nóng)產(chǎn)品出口貿(mào)易的影響 

歐盟是我國農(nóng)產(chǎn)品出口的重要目標(biāo)市場,歐盟農(nóng)藥最大殘留限量趨嚴(yán)可能會(huì)對(duì)我國農(nóng)產(chǎn)品出口產(chǎn)生不利影響。果蔬、飲料作物和含油子仁等植物源產(chǎn)品是我國出口歐盟的重要優(yōu)勢農(nóng)產(chǎn)品,也是歐盟此次噻蟲嗪限量調(diào)整的重點(diǎn)作物。歐盟從原最大殘留限量下調(diào)至定量限的51個(gè)具體產(chǎn)品中,我國對(duì)歐盟出口貿(mào)易量較大的有茶葉等16個(gè)產(chǎn)品,根據(jù)國際貿(mào)易中心貿(mào)易地圖(ITC trade map)2021年數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì),16種產(chǎn)品對(duì)歐年出口額約3億美元。我國制定的噻蟲嗪在上述相關(guān)產(chǎn)品上的最大殘留限量,大部分與歐盟現(xiàn)行最大殘留限量相同或差異不大, 但歐盟將噻蟲嗪最大殘留限量調(diào)整至定量限后,將大大嚴(yán)于我國,特別是茶葉上的限量變化較大,將比我國嚴(yán)格200倍。噻蟲嗪在我國使用廣泛,登記在54個(gè)作物/場所使用,登記產(chǎn)品有671個(gè),在茶葉、豆類及柑橘類水果等我國對(duì)歐盟出口量較大的農(nóng)作物上均有登記。歐盟噻蟲嗪農(nóng)藥殘留限量調(diào)整預(yù)計(jì)會(huì)對(duì)我國農(nóng)產(chǎn)品出口歐盟,特別是茶葉和咖啡豆等飲料作物,豆類蔬菜,葡萄柚、蘋果、草莓等水果出口有重要影響。據(jù)歐盟茶葉委員會(huì)預(yù)計(jì),根據(jù)歐盟進(jìn)口茶葉的農(nóng)藥殘留現(xiàn)狀,將有約30%進(jìn)口茶葉產(chǎn)品因噻蟲嗪或噻蟲胺農(nóng)藥殘留問題無法入境歐盟,盡管這些產(chǎn)品中噻蟲嗪和噻蟲胺的殘留限量符合國際食品法典委員會(huì) (CAC) 的食品安全標(biāo)準(zhǔn)。

 對(duì)歐盟噻蟲嗪管理政策調(diào)整的思考 

一、 技術(shù)性貿(mào)易壁壘協(xié)定和實(shí)施衛(wèi)生與植物衛(wèi)生措施

協(xié)定的適用性技術(shù)性貿(mào)易壁壘協(xié)定(TBT 協(xié) 定 ) 和實(shí)施衛(wèi)生與植物衛(wèi)生措施協(xié)定(SPS協(xié)定) 是WTO管轄技術(shù)性貿(mào)易措施的兩項(xiàng)協(xié)定。制修訂農(nóng)藥最大殘留限量的根本目的是保護(hù)人類的生命或健康不受農(nóng)藥殘留物質(zhì)的危害,這符合 SPS協(xié)定附件A中SPS措施的實(shí)施目的, 即保護(hù)成員領(lǐng)土內(nèi)的人類或動(dòng)物的生命或健康免受食品、飲料或飼料中的添加劑、污染物、毒素或致病有機(jī)體所產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)。因此, WTO成員通常將農(nóng)藥最大殘留限量作為SPS措施,依據(jù)SPS協(xié)定向其他WTO成員通報(bào),并通過SPS例會(huì)等場合進(jìn)行討論。歐盟以往農(nóng)藥最大殘留限量制修訂草案的通報(bào)途徑均為SPS機(jī)制,歐盟也曾在其農(nóng)藥有效成分登記變化的多項(xiàng) TBT通報(bào)中明確指出,修訂農(nóng)藥最大殘留限量將根據(jù)SPS程序通報(bào)。然而,歐盟本次撤銷噻蟲嗪最大殘留限量僅通過TBT委員會(huì)通報(bào),未通過SPS委員會(huì)通報(bào),這既不符合WTO成員對(duì)農(nóng)藥最大殘留限量屬于SPS措施的共識(shí),也不符合歐盟運(yùn)用SPS機(jī)制通報(bào)農(nóng)藥最大殘留限量制修訂草案的慣例。值得注意的是,歐盟強(qiáng)調(diào)此次撤銷噻蟲嗪最大殘留限量的目的是保護(hù)蜜蜂等傳粉媒介不受噻蟲嗪等新煙堿類農(nóng)藥危害,將措施的實(shí)施目的從保護(hù)人類健康轉(zhuǎn)換為環(huán)境保護(hù)或許是歐盟采用TBT機(jī)制通報(bào)的考量因素。

二、 擬定措施的科學(xué)依據(jù)是否充分

以保護(hù)人類的生命或健康為核心目標(biāo)制定農(nóng)藥最大殘留限量是全球公認(rèn)做法。WTO和CAC為防止濫用農(nóng)藥最大殘留限量措施限制貿(mào)易,強(qiáng)調(diào)以科學(xué)依據(jù)和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估為基礎(chǔ)制定農(nóng)藥最大殘留限量,并為農(nóng)藥最大殘留限量的國際協(xié)調(diào)提供了原則和方法。歐盟撤銷噻蟲嗪農(nóng)藥最大殘留限量并不是基于對(duì)人類健康影響的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估,而是基于對(duì)蜜蜂等傳粉媒介的保護(hù),使用農(nóng)藥最大殘留限量措施解決傳粉媒介減少等環(huán)境問題目前尚缺乏國際共識(shí)。新煙堿類農(nóng)藥是否是導(dǎo)致蜜蜂等傳粉媒介減少的最主要原因,目前學(xué)術(shù)界仍存在一定爭論,既有研究報(bào)道了新煙堿類農(nóng)藥對(duì)蜜蜂的毒性問題,也有研究認(rèn)為傳粉媒介的減少由多種原因的復(fù)合作用導(dǎo)致,如土地利用變化、集約化農(nóng)業(yè)管理、環(huán)境污染、外來入侵物種擴(kuò)散、病原體以及氣候變化等。澳大利亞相關(guān)調(diào)查顯示,使用新煙堿類農(nóng)藥,特別是在油菜等大面積作物中使用,并沒有導(dǎo)致蜜蜂數(shù)量減少。歐盟限制噻蟲嗪使用的依據(jù)是EFSA評(píng)估結(jié)論,其中指出 ″戶外使用噻蟲嗪會(huì)對(duì)蜜蜂造成不可接受的風(fēng)險(xiǎn),或者根據(jù)現(xiàn)有數(shù)據(jù)不能排除這種風(fēng)險(xiǎn)″, 可見,EFSA 評(píng)估結(jié)論本身表明并不是所有戶外使用噻蟲嗪的風(fēng)險(xiǎn)均有定論,且風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估結(jié)論并不支持限制在溫室中使用噻蟲嗪,因此,撤消噻蟲嗪在包括溫室作物和開花前收獲植物在內(nèi)的所有作物上的最大殘留限量缺乏充分科學(xué)依據(jù)。

三、是否超出了必要的貿(mào)易限制

SPS協(xié)定和TBT協(xié)定均規(guī)定成員采取的措施,不應(yīng)超過實(shí)現(xiàn)合法目標(biāo)所必需的限度,不應(yīng)構(gòu)成對(duì)國際貿(mào)易的變相限制,且應(yīng)將對(duì)貿(mào)易的消極影響降到最低。歐盟已經(jīng)通過限制戶外使用噻蟲嗪實(shí)現(xiàn)了其追求保護(hù)蜜蜂等傳粉媒介的環(huán)境保護(hù)目標(biāo)。由于全球不同區(qū)域的生態(tài)環(huán)境、自然資源條件、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式、氣候特點(diǎn)等差異巨大,影響蜜蜂等傳粉媒介的風(fēng)險(xiǎn)因素及其導(dǎo)致的風(fēng)險(xiǎn)程度也有所不同,各成員為保護(hù)蜜蜂等傳粉媒介所采取的措施應(yīng)根據(jù)自身實(shí)際情況確定,而不應(yīng)將歐盟的保護(hù)措施強(qiáng)加于其他成員。雖然歐盟已沒有噻蟲嗪產(chǎn)品登記,但在歐盟境外的眾多成員,仍然將噻蟲嗪作為重要的登記農(nóng)藥品種使用,撤消噻蟲嗪在所有農(nóng)產(chǎn)品中的最大殘留限量,將會(huì)對(duì)這些成員農(nóng)產(chǎn)品出口歐盟造成貿(mào)易壁壘。特別是考慮到,出口歐盟的產(chǎn)品只是這些成員農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)總量的一部分,歐盟實(shí)施該措施并不能杜絕噻蟲嗪在其他成員境內(nèi)使用,可能無法實(shí)現(xiàn)其所期望的對(duì)全球范圍傳粉媒介的保護(hù)效果,但可以預(yù)計(jì)的是,歐盟措施將對(duì)國際農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易形成不必要的限制。

四、是否與國際標(biāo)準(zhǔn)協(xié)調(diào)一致

SPS 協(xié)定規(guī)定各成員制定衛(wèi)生與植物衛(wèi)生措施應(yīng)以風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估為基礎(chǔ),與國際標(biāo)準(zhǔn)協(xié)調(diào)一致并考慮有關(guān)國際組織制定的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估技術(shù)。CAC制定農(nóng)藥最大殘留限量旨在保護(hù)消費(fèi)者健康,同時(shí)確保食品貿(mào)易的安全性、質(zhì)量和公正性。歐盟將環(huán)境保護(hù)納入制定農(nóng)藥最大殘留限量的考量因素與目前國際通行做法不符, 明顯偏離了國際協(xié)調(diào)原則,并且缺乏在國際層面進(jìn)行充分討論。制定農(nóng)藥最大殘留限量是否應(yīng)該考慮環(huán)境因素以及如何考慮,應(yīng)由各成員在多邊框架內(nèi)共同商議,而不應(yīng)由歐盟單方面采取措施。目前,CAC制定了噻蟲嗪在茶葉等作物上的42項(xiàng)最大殘留限量。歐盟在噻蟲嗪登記有效期內(nèi),在經(jīng)評(píng)估確認(rèn)CAC制定的噻蟲嗪最大殘留限量對(duì)歐盟消費(fèi)者安全的前提下,曾多次將CAC限量轉(zhuǎn)化為歐盟限量, 這充分說明CAC限量可以達(dá)到歐盟食品安全保護(hù)水平。歐盟在缺乏充分科學(xué)依據(jù)的情況下,以環(huán)境保護(hù)為由簡單刪除這些限量, 違反了SPS協(xié)定規(guī)定的與國際標(biāo)準(zhǔn)協(xié)調(diào)一致的原則。

五、是否有利于實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo) 

傳粉媒介對(duì)于保護(hù)全球生物多樣性、促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展以及維持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力和保障糧食安全具有重要作用,國際社會(huì)在保護(hù)蜜蜂等傳粉媒介種群數(shù)量方面具有共同目標(biāo)。如何采取適當(dāng)?shù)拇胧?在保護(hù)傳粉媒介的同時(shí)不對(duì)可持續(xù)發(fā)展和貿(mào)易造成其他方面的負(fù)面影響是解決此類問題的關(guān)鍵。觀察其他成員目前的農(nóng)業(yè)實(shí)踐可以看出,部分成員,特別是處于熱帶地區(qū)的發(fā)展中成員,容易發(fā)生植物病蟲害,使用噻蟲嗪控制病蟲害是保護(hù)作物生產(chǎn)和糧食安全的必要需求。同時(shí),減少使用噻蟲嗪,需要提供有效的替代措施,一方面可能會(huì)導(dǎo)致生產(chǎn)成本上升,另一方面需要充足的時(shí)間完成過渡。聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)不僅包括環(huán)境可持續(xù),還包括經(jīng)濟(jì)和社會(huì)可持續(xù),噻蟲嗪管理措施調(diào)整應(yīng)充分考慮全球糧食安全保障和以出口為生計(jì)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的利益。

 對(duì)策建議 

一、積極利用多雙邊途徑反映我國利益訴求

歐盟撤銷噻蟲嗪最大殘留限量在國際社會(huì)引起了廣泛關(guān)注, 澳大利亞、阿根廷、日本、南非、秘魯、烏拉圭6位WTO成員向歐盟提交了書面評(píng)議意見。我國也已通過技術(shù)性貿(mào)易措施官方評(píng)議渠道組織專家評(píng)議, 并向歐盟提交了中方評(píng)議意見。后續(xù)需要緊密跟蹤歐盟答復(fù)及措施調(diào)整動(dòng)向,積極利用WTO/TBT、SPS例會(huì)等多邊場合,聯(lián)合有共同利益訴求的成員向歐盟提出關(guān)注,請(qǐng)歐盟遵照WTO規(guī)則,在SPS協(xié)定項(xiàng)下通報(bào)歐盟農(nóng)藥殘留限量調(diào)整措施,并以國際標(biāo)準(zhǔn)和科學(xué)依據(jù)為基礎(chǔ)制定農(nóng)藥管理和食品安全措施,撤銷缺乏充分科學(xué)依據(jù)的貿(mào)易限制措施。同時(shí),應(yīng)向CAC等國際組織提出建議,在國際層面就制定農(nóng)藥最大殘留限量是否需要考慮環(huán)境因素進(jìn)行研討并爭取形成共識(shí)。

二、及早做好全行業(yè)協(xié)同應(yīng)對(duì)準(zhǔn)備

近年來,歐盟因?qū)嵤┻^于嚴(yán)格的農(nóng)藥最大殘留限量措施在國際上屢受關(guān)注,但推動(dòng)歐盟解除相關(guān)限制十分困難,國內(nèi)相關(guān)行業(yè)應(yīng)客觀認(rèn)識(shí)歐盟很可能繼續(xù)維持撤銷噻蟲嗪限量標(biāo)準(zhǔn)的嚴(yán)峻形勢,充分利用歐盟擬提供的36個(gè)月過渡期,及早做好調(diào)整應(yīng)對(duì)準(zhǔn)備。建議由農(nóng)業(yè)管理部門、海關(guān)出入境檢驗(yàn)檢疫部門、相關(guān)行業(yè)協(xié)會(huì)和企業(yè)共同組成應(yīng)對(duì)工作組,及時(shí)開展歐盟噻蟲嗪政策變化預(yù)警, 廣泛征集企業(yè)應(yīng)對(duì)歐盟新措施的困難和需求,針對(duì)性研究制定解決方案和支持措施,形成應(yīng)對(duì)合力,盡可能減少行業(yè)損失。

三、系統(tǒng)開展新煙堿類農(nóng)藥風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估

新煙堿類農(nóng)藥是否是導(dǎo)致傳粉媒介數(shù)量減少的主因至今仍然沒有定論,但大量研究指出,新煙堿類農(nóng)藥對(duì)蜜蜂具有毒性是不爭的事實(shí),除歐盟外,美國、加拿大等WTO成員也紛紛關(guān)注新煙堿類農(nóng)藥對(duì)蜜蜂等傳粉媒介造成的風(fēng)險(xiǎn),并根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估結(jié)論適時(shí)調(diào)整了新煙堿類農(nóng)藥登記使用條件,國際上對(duì)新煙堿類農(nóng)藥的批準(zhǔn)和使用可能會(huì)日趨收緊。建議我國系統(tǒng)組織開展新煙堿類農(nóng)藥對(duì)非靶標(biāo)生物的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估,篩選確認(rèn)對(duì)蜜蜂沒有不可接受風(fēng)險(xiǎn)的施藥作物、施藥方式和風(fēng)險(xiǎn)管理措施,為我國調(diào)整新煙堿類農(nóng)藥登記管理政策和后續(xù)與歐盟等成員交涉新煙堿類農(nóng)藥相關(guān)的技術(shù)性貿(mào)易措施提供扎實(shí)的研究基礎(chǔ)和有力的科學(xué)數(shù)據(jù)支撐。

四、 加快推進(jìn)新煙堿類農(nóng)藥替代措施研究

近年來, 氟啶蟲胺腈等新型磺酰亞胺類殺蟲劑以及天敵防治等新型生物防治技術(shù)快速發(fā)展, 在一定條件下,對(duì)于新煙堿類農(nóng)藥具有部分替代作用。我國作為新煙堿類農(nóng)藥的生產(chǎn)和使用大國, 應(yīng)加快推進(jìn)新煙堿類農(nóng)藥替代措施研究,根據(jù)不同的施用作物和防治對(duì)象梳理可替代的農(nóng)藥產(chǎn)品或防治措施,做好應(yīng)急保障工作,減輕國外政策變化所帶來的行業(yè)沖擊,同時(shí)為應(yīng)對(duì)新煙堿類農(nóng)藥對(duì)生態(tài)環(huán)境造成風(fēng)險(xiǎn)的不確定性奠定基礎(chǔ),保障農(nóng)業(yè)生產(chǎn)安全用藥,推動(dòng)我國農(nóng)藥產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。