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以全面建成小康社會為起點,我國邁入全面建設社會主義現(xiàn)代化國家的新征程。新征程的頭15年,對鄉(xiāng)村能否跟得上國家現(xiàn)代化進程至關重要。在這個階段,城鄉(xiāng)關系將發(fā)生更加深刻的轉(zhuǎn)型,鄉(xiāng)村的功能作用、產(chǎn)業(yè)形態(tài)、人口結(jié)構(gòu)、村莊布局等將發(fā)生更加深刻的調(diào)整。保障這種轉(zhuǎn)型和調(diào)整順利進行,需要對2035年的鄉(xiāng)村愿景進行展望,以增強農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化建設的方向感；需要對未來15年鄉(xiāng)村發(fā)展的重大結(jié)構(gòu)性趨勢性變化進行預判,以提高農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化建設的前瞻性；需要對未來15年影響農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的主要兩難關系進行識別,以找準促進農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化建設的突破口；需要對未來15年的鄉(xiāng)村振興路徑進行勾勒,以提高農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化建設的效率。
一、建設“四高”未來鄉(xiāng)村

鄉(xiāng)村是城市建成區(qū)以外具有自然、社會、經(jīng)濟特征和生產(chǎn)、生活、生態(tài)、文化等多重功能的地域綜合體,其結(jié)構(gòu)性特征和主體性功能會隨著國家現(xiàn)代化的推進而演變。對鄉(xiāng)村發(fā)展愿景的展望,應當以國家現(xiàn)代化愿景為基本參照。黨的十九大報告首次提出,到2035年我國的發(fā)展目標是基本實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化,并從經(jīng)濟和科技實力、國家治理體系和治理能力、社會文明程度和文化軟實力、人民生活和共同富裕、社會治理格局、生態(tài)環(huán)境等6個維度展望了屆時將要達到的國家現(xiàn)代化情景。黨的十九屆五中全會《建議》,從經(jīng)濟和科技實力、現(xiàn)代化經(jīng)濟體系、國家治理體系和治理能力、社會文明程度和文化軟實力、綠色生產(chǎn)生活、對外開放、人均國內(nèi)生產(chǎn)總值和城鄉(xiāng)區(qū)域群體差距、國防和軍隊、人的全面發(fā)展和共同富裕等9個維度,進一步描繪了到2035年基本實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化的遠景目標。錨定國家現(xiàn)代化愿景,2035年的鄉(xiāng)村愿景可以概括為“四高”。
(一)高品質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)空間
在全面建成小康社會階段,除口糧外,我國城鄉(xiāng)居民人均主要食品消費量穩(wěn)步提高,量的需求已基本得到滿足。目前我國居民熱量、蛋白質(zhì)和脂肪的攝入水平,已接近飲食結(jié)構(gòu)與我國類似、但現(xiàn)代化程度遠超我國的日本和韓國。在未來15年的現(xiàn)代化進程中,我國農(nóng)業(yè)發(fā)展面臨的主要任務是全面提高農(nóng)產(chǎn)品品質(zhì)。一方面,我國城鄉(xiāng)居民對食品的消費需求將全面轉(zhuǎn)向以質(zhì)的需求為主。這種質(zhì)的需求,既體現(xiàn)在食物消費結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型升級和對動物性產(chǎn)品的需求增長上,也體現(xiàn)在對食品質(zhì)量安全的追求上,還體現(xiàn)在對色、香、味等風味特征物質(zhì)的追求上。另一方面,我國農(nóng)業(yè)競爭力的提高將更多地仰仗農(nóng)產(chǎn)品品質(zhì)的改善。面對國內(nèi)外農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)成本和市場價格倒掛幅度的擴大,在有限的國內(nèi)支持和邊境保護政策空間下,我國農(nóng)業(yè)發(fā)展必須更加注重提高產(chǎn)品品質(zhì),讓消費者愿意為國產(chǎn)農(nóng)產(chǎn)品付更高價格,走“以高價格覆蓋高成本、以高品質(zhì)支撐高價格”的發(fā)展道路。因此,未來我國農(nóng)業(yè)發(fā)展勢必從增產(chǎn)導向轉(zhuǎn)向提質(zhì)導向,未來鄉(xiāng)村的首要功能是以經(jīng)濟和生態(tài)可持續(xù)的方式生產(chǎn)出更多的高品質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品。
(二)高活力創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)空間
改革開放前期,家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制的實行激活了農(nóng)業(yè)經(jīng)營活力,鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展激活了農(nóng)民創(chuàng)業(yè)活力。隨著改革重心轉(zhuǎn)向城市,我國進入快速工業(yè)化城鎮(zhèn)化階段,大量農(nóng)村儲蓄資源流向城市地區(qū),大量優(yōu)質(zhì)農(nóng)業(yè)勞動力轉(zhuǎn)向城市就業(yè),大多數(shù)有實力的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)也向城市工業(yè)園區(qū)集聚。農(nóng)村的資金、企業(yè)家、優(yōu)質(zhì)勞動力等創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)要素向城市轉(zhuǎn)移,是市場配置資源的必然結(jié)果,在工業(yè)化城鎮(zhèn)化的特定歷史階段有其客觀必然性。但在未來的現(xiàn)代化進程中,鄉(xiāng)村地區(qū)對創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)要素的吸引力會逐步增強。隨著發(fā)展農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營的條件逐步成熟,部分外出農(nóng)民工、城市工商資本返鄉(xiāng)入鄉(xiāng)發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的情形在增多。隨著互聯(lián)網(wǎng)技術的滲透和數(shù)字化轉(zhuǎn)型,鄉(xiāng)村新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)、新商業(yè)模式在快速發(fā)展。特別是隨著城市綜合營商成本的上漲和城市群發(fā)展格局的形成,鄉(xiāng)村低營商成本、低生活成本的比較優(yōu)勢凸顯,那些對大型基礎設施依賴度低、空間集聚效應不明顯、適合線上交流和分布式辦公的行業(yè)開始向都市周邊的鄉(xiāng)村布局(曹璐等,2019；卓賢,2020)。未來的鄉(xiāng)村,將為創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)提供重要的空間載體。
(三)高品質(zhì)居住生活空間
在全面建成小康社會階段,農(nóng)村人居環(huán)境和公共服務逐步改善,農(nóng)民生活質(zhì)量有了很大提高。但城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)依然明顯,相對于城鎮(zhèn),農(nóng)村的生活品質(zhì)不高?，F(xiàn)代化建設的重要出發(fā)點,就是要實現(xiàn)人民高品質(zhì)生活。在未來的現(xiàn)代化進程中,鄉(xiāng)村的生活品質(zhì)會大幅躍升。從需求看,隨著農(nóng)民收入水平的提高,他們渴望改善人居環(huán)境、豐富精神文化生活、享受現(xiàn)代文明成果；隨著城市老齡化程度的加深,部分城市老齡人口渴望鄉(xiāng)村田園式康養(yǎng)生活；隨著城市群的發(fā)展,部分原先在城市居住生活的人渴望“白天在市區(qū)上班、夜晚回鄉(xiāng)下居住”的生活模式；隨著城市生活節(jié)奏的加快,部分城市居民渴望在節(jié)假日到鄉(xiāng)村休閑度假。從供給看,農(nóng)村廁所和供水等基礎設施條件的改善、醫(yī)療和教育等公共服務水平的提高,特別是城鄉(xiāng)交通和通訊聯(lián)通性、便捷性的提高,將為提高鄉(xiāng)村生活品質(zhì)創(chuàng)造支撐條件。未來的鄉(xiāng)村,不僅將成為世居農(nóng)民的幸福家園,也將為部分城市居民實現(xiàn)田園生活夢想提供依托。
(四)高顏值生態(tài)空間
在過去相當長時期的工業(yè)化城鎮(zhèn)化進程中,鄉(xiāng)村的主要功能集中在提供食品和工業(yè)原料農(nóng)產(chǎn)品、工業(yè)品銷售市場、工業(yè)化資金積累、低成本勞動力、出口創(chuàng)匯。工業(yè)化城鎮(zhèn)化對鄉(xiāng)村的過度攫取,不僅導致農(nóng)民生活水平提高緩慢,而且導致鄉(xiāng)村生態(tài)系統(tǒng)破壞、環(huán)境污染加劇。隨著發(fā)展階段的變化和發(fā)展理念的轉(zhuǎn)變,在向全面建成小康社會目標邁進的后期,國家采取了一系列措施推動轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式、加強鄉(xiāng)村生態(tài)建設和環(huán)境保護。在未來15年的現(xiàn)代化進程中,鄉(xiāng)村提供生態(tài)產(chǎn)品和生態(tài)服務的功能將進一步彰顯。一方面,城鄉(xiāng)居民為鄉(xiāng)村潔凈的水源、清新的空氣、碧綠的原野、恬靜的風光付費的邊際傾向會逐步提高,對良好生態(tài)環(huán)境中生產(chǎn)出來的農(nóng)產(chǎn)品付更高價格的意愿也會越來越強。另一方面,縱向轉(zhuǎn)移支付和橫向補償力度的加大,將為鄉(xiāng)村地區(qū)的生態(tài)建設提供利益激勵；對生態(tài)環(huán)境監(jiān)管的加強、對破壞行為處罰力度的加大,將為鄉(xiāng)村地區(qū)的生態(tài)環(huán)境保護提供制度約束。通過市場和政府兩只手的作用,推動綠水青山向金山銀山轉(zhuǎn)變,未來鄉(xiāng)村的生態(tài)和環(huán)境會越來越好。
二、未來15年鄉(xiāng)村發(fā)展的重大結(jié)構(gòu)性、趨勢性變化

隨著工業(yè)化城鎮(zhèn)化逐步推進,我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村已發(fā)生了一系列深刻的結(jié)構(gòu)性、趨勢性變化。這些結(jié)構(gòu)性、趨勢性變化在未來15年將會持續(xù)進行。同時,受國家整體現(xiàn)代化水平逐步提高、新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革廣泛滲透、國際局勢深刻演變等力量推動,農(nóng)業(yè)農(nóng)村領域的結(jié)構(gòu)性、趨勢性變化在未來15年將面臨新的變數(shù)和呈現(xiàn)新的特征。
(一)農(nóng)業(yè)小部門化的推動因素將更加多元
改革開放以來,我國農(nóng)業(yè)發(fā)展取得了巨大成就。2019年與1978年相比,第一產(chǎn)業(yè)增加值累計增長473%,糧食總產(chǎn)量累計增長117.8%,農(nóng)民人均可支配收入累計增長19.7倍。盡管如此,農(nóng)業(yè)仍出現(xiàn)“兩個比重下降”,即第一產(chǎn)業(yè)增加值在國內(nèi)生產(chǎn)總值中所占比重和第一產(chǎn)業(yè)就業(yè)在就業(yè)總?cè)藬?shù)中所占比重持續(xù)下降。1978~2019年,全國第一產(chǎn)業(yè)增加值占國內(nèi)生產(chǎn)總值比重從27.7%下降到7.1%,第一產(chǎn)業(yè)就業(yè)人數(shù)占總就業(yè)人數(shù)比重從70.5%下降到25.1%。同時,農(nóng)業(yè)增加值的增長速度也表現(xiàn)出明顯的下降趨勢。全國第一產(chǎn)業(yè)增加值年均增長速度,1979~2012年為4.5%,2013~2019年為3.6%,2020年為3%。這是工業(yè)化和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)演變的必然趨勢。
未來15年,居民消費恩格爾系數(shù)下降必然導致全社會對農(nóng)產(chǎn)品消費需求的增速相對下降,投入邊際報酬遞減和邊際產(chǎn)能退出必然導致農(nóng)業(yè)產(chǎn)能提高速度趨于下降,進口依存度上升必然導致國產(chǎn)農(nóng)產(chǎn)品市場空間趨于收窄。
第一,我國人均國內(nèi)生產(chǎn)總值將逐步向中等發(fā)達國家水平靠攏,全國居民消費恩格爾系數(shù)將隨收入水平提高而繼續(xù)下降,這決定了對農(nóng)產(chǎn)品的需求增長將慢于整體需求的增長。2019年我國居民消費恩格爾系數(shù)為28.2%,與中等發(fā)達國家相比還有較大下降空間。
第二,我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的物質(zhì)消耗強度已經(jīng)很高,未來在沒有重大技術突破的情況下,農(nóng)業(yè)生產(chǎn)投入的邊際報酬將進一步下降?；屎娃r(nóng)藥減量力度加大,重金屬污染耕地和地下水超采地區(qū)治理推進,耕地輪作休耕制度化常態(tài)化,畜牧和水產(chǎn)養(yǎng)殖環(huán)保標準提高,地塊細碎、耕作不便地區(qū)季節(jié)性和常年化撂荒面積增加,將促進邊際產(chǎn)能逐步退出。
第三,隨著我國老齡化程度加深和勞動用工保障制度不斷完善,農(nóng)民工工資仍將持續(xù)上漲,從而推動農(nóng)業(yè)勞動力成本持續(xù)攀升,加之土地成本上升,農(nóng)業(yè)比較優(yōu)勢將會進一步下降。國內(nèi)外大宗農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)成本和市場價格倒掛幅度將持續(xù)擴大,價差驅(qū)動型農(nóng)產(chǎn)品進口規(guī)模將持續(xù)擴大,進而擠占國產(chǎn)農(nóng)產(chǎn)品的市場空間。土地密集型大宗農(nóng)產(chǎn)品面臨的進口壓力尤為顯著。
在這3種力量的作用下,未來15年我國農(nóng)業(yè)增長速度將進一步下降,農(nóng)業(yè)小部門化的特征將更加突出。預計“十四五”時期第一產(chǎn)業(yè)增加值年均增長3%左右,期末第一產(chǎn)業(yè)增加值占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重下降至6.3%左右、第一產(chǎn)業(yè)就業(yè)人數(shù)占總就業(yè)人數(shù)比重下降至20%左右；2026~2030年和2031~2035年,第一產(chǎn)業(yè)增加值分別年均增長2%和1%左右,2030年和2035年第一產(chǎn)業(yè)增加值占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重分別為5.8%和5.2%、第一產(chǎn)業(yè)就業(yè)人數(shù)占總就業(yè)人數(shù)比重分別為15%和10%。
(二)農(nóng)業(yè)增長區(qū)域分化程度將更加顯著
受產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)演進階段、農(nóng)業(yè)資源稟賦、國家農(nóng)業(yè)支持政策等方面差異的影響,我國不同地區(qū)間農(nóng)業(yè)增長速度出現(xiàn)明顯分化(見圖1)。從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)演進階段看,農(nóng)業(yè)增長速度與工業(yè)化城鎮(zhèn)化水平呈高度負相關關系。過去15年間,上海、北京、天津和江蘇、浙江等地農(nóng)業(yè)增長速度明顯低于全國平均水平。上海已于2009年出現(xiàn)農(nóng)業(yè)負增長,此后除個別年份出現(xiàn)過小幅度正增長外,大部分年份均為負增長,而且下降幅度明顯。北京2015~2019年間農(nóng)業(yè)連續(xù)大幅度負增長。上海、北京的農(nóng)業(yè)已出現(xiàn)明顯的系統(tǒng)性萎縮。天津農(nóng)業(yè)近兩年也已接近零增長。從農(nóng)業(yè)資源稟賦看,具有較高人均耕地面積、較長光照時間、較高有效積溫的地區(qū),農(nóng)業(yè)增長速度明顯高于全國平均水平。2006~2019年,甘肅、寧夏、新疆農(nóng)業(yè)增長連續(xù)14年高于全國平均水平。云南、貴州、廣西也表現(xiàn)出明顯高于全國平均水平的增長勢頭。從國家農(nóng)業(yè)支持政策看,農(nóng)產(chǎn)品價格形成機制和收儲制度改革導致部分原先具有較高農(nóng)業(yè)增長速度的地區(qū)出現(xiàn)明顯下降。黑龍江、吉林、遼寧和內(nèi)蒙古的農(nóng)業(yè)增長速度曾明顯高于全國平均水平,但近年來與全國平均水平的差距逐步縮小、甚至跌到全國平均水平以下。內(nèi)蒙古2014~2019年間、遼寧2014~2018年間、吉林2017~2019年間農(nóng)業(yè)增長速度均低于全國平均水平,黑龍江也已于2019年結(jié)束連續(xù)13年高于全國平均水平的歷史、跌到全國平均水平以下。
未來15年,我國農(nóng)業(yè)增長的區(qū)域分化程度將進一步擴大,逐步形成4種類型農(nóng)業(yè)區(qū)。
一是萎縮型地區(qū)。受農(nóng)業(yè)生產(chǎn)空間被生態(tài)空間、城市空間擠占影響,上海、北京的農(nóng)業(yè)增加值不僅占地區(qū)生產(chǎn)總值的比重會繼續(xù)下降,而且其總量也會繼續(xù)萎縮。天津即將步上海和北京后塵進入農(nóng)業(yè)負增長階段。
二是停滯型地區(qū)。有些地區(qū)農(nóng)業(yè)發(fā)展水平已經(jīng)較高、農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)已有較大調(diào)整,繼續(xù)提升的空間逐步收窄,今后農(nóng)業(yè)增長速度將長期低于全國平均水平,甚至趨于停滯。江蘇、浙江、福建、山東等地是這類地區(qū)的代表。
三是低增長型地區(qū)。有些地區(qū)的農(nóng)業(yè)比較優(yōu)勢集中在低成長行業(yè)和進口增長壓力較大行業(yè),如糧食、棉花、油料、糖料等土地密集型大宗農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū),在現(xiàn)有基礎上難以實現(xiàn)持續(xù)、較快增長,今后農(nóng)業(yè)增長速度也將長期低于全國平均水平。黑龍江、吉林、內(nèi)蒙古、湖南、湖北、河南、安徽、江西等地是這類地區(qū)的代表。
四是高成長型地區(qū)。有些地區(qū)由于工業(yè)化城鎮(zhèn)化程度滯后于全國平均水平,其農(nóng)業(yè)仍處于較快增長階段。有些地區(qū)則由于其農(nóng)業(yè)比較優(yōu)勢集中在特色果蔬、花卉茶葉、畜禽養(yǎng)殖等具有較高成長性的行業(yè),其高效特色農(nóng)業(yè)發(fā)展?jié)摿㈤L期釋放,從而其農(nóng)業(yè)增長速度也將長期高于全國平均水平。云南、貴州、甘肅等地是這類地區(qū)的代表。需要注意的是廣東,盡管其工業(yè)化城鎮(zhèn)化程度較高,但由于其農(nóng)業(yè)比較優(yōu)勢集中在具有較高成長性的行業(yè),其農(nóng)業(yè)增長速度不僅明顯高于工業(yè)化城鎮(zhèn)化程度相似的江蘇、浙江、山東,而且最近兩年也明顯高于全國平均水平。
(三)以糧食為代表的大宗農(nóng)產(chǎn)品“總量不足、品種分化”格局將更加明顯
改革開放以來,我國主要農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)和消費普遍大幅度增長。但受農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力提高與農(nóng)產(chǎn)品需求增長不同步的影響,我國糧食和其他主要農(nóng)產(chǎn)品長期處于供求失衡局面。這種失衡局面可以概括為4種狀態(tài)：第一種狀態(tài)是“全面短缺”。改革開放初期,盡管實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制后農(nóng)民生產(chǎn)積極性得到調(diào)動、農(nóng)業(yè)連年豐收,但由于基數(shù)低,農(nóng)產(chǎn)品依然普遍短缺。直到1984年獲得豐收后,才有所改善。第二種狀態(tài)是“總量大體平衡、豐年有余”。1985~1986年、1991~1992年、1999~2002年,我國糧食、棉花等主要農(nóng)產(chǎn)品在連年豐收后一度出現(xiàn)“賣難”,由此對我國農(nóng)產(chǎn)品供求狀況得出比較樂觀的判斷。第三種狀態(tài)是“總量基本平衡、結(jié)構(gòu)性矛盾突出”。2011~2016年,糧食等主要農(nóng)產(chǎn)品總量基本平衡,但卻出現(xiàn)庫存與進口同步增加的新現(xiàn)象,品種結(jié)構(gòu)、品質(zhì)結(jié)構(gòu)失衡問題突出。第四種狀態(tài)是“總量不足、品種分化”。受供需兩端變化影響,我國糧食供需格局正在向這種狀態(tài)轉(zhuǎn)變。據(jù)測算,2018年全國糧食消費量約13600億斤,產(chǎn)量13277億斤,產(chǎn)不足消約323億斤；在總量不足的同時,不同品種的產(chǎn)消平衡狀況出現(xiàn)分化,稻谷和小麥產(chǎn)大于消分別約為711億斤和518億斤,玉米和大豆產(chǎn)不足消分別約為590億斤和1600多億斤。
未來15年,“總量不足、品種分化”的格局將進一步凸顯。
第一,糧食總量缺口將逐步擴大。據(jù)我們測算,我國糧食總需求將在2029年達到8.54億噸的峰值,比2019年的國內(nèi)產(chǎn)量高出1.9億噸,考慮到2019年我國糧食凈進口量已達到1.03億噸、凈進口畜產(chǎn)品折糧食約0.2億噸,未來仍有0.67億噸的缺口需要通過增加國內(nèi)糧食生產(chǎn)或增加進口糧食、畜產(chǎn)品填補。
第二,口糧過剩與飼料糧不足并存。我國稻谷消費峰值已過,人口總量的增加不足以對沖人均消費量的下降,稻谷消費總量已出現(xiàn)下降。以2018年為例,城鎮(zhèn)居民和農(nóng)村居民人均稻谷消費量分別下降3.6%和9.6%,稻谷需求總量下降3.8%。小麥消費增量下降,2018年全國小麥消費僅增加40多億斤,即將邁過消費峰值。玉米經(jīng)歷了連續(xù)多年的產(chǎn)大于消后,已于2017年起出現(xiàn)產(chǎn)不足消,未來隨著飼用消費的增長,缺口將會逐步擴大。大豆的消費量和凈進口量也將繼續(xù)增長。對產(chǎn)大于消的稻谷和小麥,為確?？诩Z絕對安全,短期內(nèi)難以在“減量提質(zhì)”上形成共識；對產(chǎn)不足消的玉米和大豆,未來會加大增產(chǎn)導向型政策實施力度,但產(chǎn)量增長難以趕上消費增長,需要增加進口。這將是未來我國糧食供求格局的新常態(tài)。
第三,畜產(chǎn)品產(chǎn)消缺口趨于擴大。在飼料成本高、轉(zhuǎn)化效率低的格局下,我國主要畜產(chǎn)品國內(nèi)價格高于國外價格的幅度將逐步提高,進口增長的壓力將越來越大。以奶類為例,我國奶類產(chǎn)量于2008年超過3200萬噸后長期處于徘徊狀態(tài),奶類消費增長基本被進口增長占領。我國乳制品折原料奶的凈進口量,已從2008年的60萬噸,增加到2019年的1500多萬噸。隨著中國-新西蘭、中國-澳大利亞自貿(mào)協(xié)定相關條款的落實,未來乳制品凈進口規(guī)模還會繼續(xù)擴大。
(四)農(nóng)戶兼業(yè)化、農(nóng)民老齡化、村莊空心化將更加突出
隨著工業(yè)化城鎮(zhèn)化深入推進,迄今我國農(nóng)村就業(yè)、收入、人口領域的結(jié)構(gòu)性、趨勢性變化已較為明顯。從農(nóng)戶就業(yè)和收入看,非農(nóng)化程度已達到較高水平。2019年,全國從事二三產(chǎn)業(yè)的農(nóng)民工人數(shù)達到28961萬人,約占全國從事二三產(chǎn)業(yè)農(nóng)民工人數(shù)和全國第一產(chǎn)業(yè)就業(yè)人數(shù)之和的59.8%。這意味著全國已有約六成農(nóng)村戶籍勞動力轉(zhuǎn)向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)就業(yè)。1995年,全國農(nóng)民人均純收入中,工資性、家庭經(jīng)營、財產(chǎn)性和轉(zhuǎn)移性純收入所占比重分別為22.4%、71.4%、2.6%和3.6%。2020年,全國農(nóng)民人均可支配收入中,工資性、經(jīng)營、財產(chǎn)和轉(zhuǎn)移收入所占比重分別為40.7%、35.5%、2.4%和21.4%。2020年與1995年相比,工資性收入所占比重提高了18.3個百分點。如果考慮到農(nóng)民人均可支配轉(zhuǎn)移收入中包括外出務工人員寄回或帶回的收入,工資性收入所占比重提高的幅度更大。從鄉(xiāng)村常住人口構(gòu)成看,老齡化程度已超過城市和鎮(zhèn)水平。全國城市、鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村60歲及以上人口所占比重,分別從2010年的11.47%、12.01%和14.98%,提高到2018年的15.8%、16.61%和20.46%；同期65歲及以上人口所占比重,分別從7.68%、7.98%和10.06%上升到10.36%、11.07%和13.84%(見表1)。從農(nóng)村戶籍人口居住地看,常住地與戶籍地分離導致的村莊空心化已較為普遍。據(jù)對全國第三次農(nóng)業(yè)普查數(shù)據(jù)的分析,2016年底,全國79%的行政村呈現(xiàn)人口凈流出,其中凈流出人口占戶籍人口比重不低于5%的空心村比例為57.5%,其空心化率為24%(李玉紅、王皓,2020)。2019年底,全國按戶籍地統(tǒng)計的農(nóng)村人口為77870萬人,而按常住地統(tǒng)計的鄉(xiāng)村人口為55162萬人,這意味著全國約有22709萬人離開農(nóng)村戶籍所在地,占農(nóng)村戶籍人口的29.2%。不同地區(qū)、不同年段人口外出比例差異明顯(見表2)?？傮w而言,欠發(fā)達地區(qū)村莊空心化程度已達到更高水平。以寧夏回族自治區(qū)鹽池縣皖記溝行政村為例,已有約2/3的農(nóng)戶不在村里常住(見表3)。
未來15年,我國農(nóng)村就業(yè)、收入、人口領域的結(jié)構(gòu)性、趨勢性變化將會發(fā)生更加劇烈的演進。
第一,農(nóng)戶分化程度將會繼續(xù)提高。據(jù)全國農(nóng)村經(jīng)營管理系統(tǒng)統(tǒng)計,2018年全國27325.3萬戶匯總農(nóng)戶中,純農(nóng)戶、農(nóng)業(yè)兼業(yè)戶、非農(nóng)業(yè)兼業(yè)戶和非農(nóng)戶所占比重分別為63.7%、18.1%、8.7%和9.6%。未來15年將有兩種力量影響農(nóng)戶分化走勢：一方面,隨著農(nóng)業(yè)勞動力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、農(nóng)村人口向城市遷移、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)比率提升,有利于部分小農(nóng)戶發(fā)展成為專業(yè)農(nóng)戶和家庭農(nóng)場；另一方面,農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性服務業(yè)的發(fā)展將提高小農(nóng)戶經(jīng)營農(nóng)業(yè)、特別是發(fā)展糧食生產(chǎn)的便利程度,退出城市就業(yè)市場、返鄉(xiāng)務農(nóng)的高齡勞動力將會增多,使小規(guī)模兼業(yè)農(nóng)戶長期存在下去。在這些力量的作用下,未來我國農(nóng)戶將分化為以經(jīng)營租賃土地為主的家庭農(nóng)場、以經(jīng)營自家承包地為輔助收入來源的兼業(yè)型小農(nóng)、以經(jīng)營自家承包地豐富老年生活為主要目的的休閑型小農(nóng)、以提供農(nóng)業(yè)社會化服務為主的服務型專業(yè)農(nóng)戶。
第二,農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員的代際分化問題將更加明顯。在全國大部分農(nóng)村,如果以第一輪農(nóng)村土地承包為界,此前出生和此后出生的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員,是在人生經(jīng)歷、價值取向、行為特征等諸多方面存在明顯差異的兩代人。第一輪農(nóng)村土地承包后新增的集體經(jīng)濟組織成員大多直接進入非農(nóng)就業(yè),沒有務農(nóng)經(jīng)歷,在對土地的依賴和對鄉(xiāng)村的眷戀程度、對城市的適應能力等方面與其父輩截然不同。還要看到,第一輪農(nóng)村土地承包前出生的存量集體經(jīng)濟組織成員目前最年輕也在40歲左右、大多數(shù)超過60歲,他們中的部分人已退出農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和非農(nóng)就業(yè)市場,其他大部分人在未來15年也將陸續(xù)退出,包括新生代農(nóng)民和新生代農(nóng)民工在內(nèi)的新生代集體經(jīng)濟組織成員所占比重將急劇上升。兩代人的行為分化、占比消長,將對農(nóng)村土地制度、集體經(jīng)濟組織制度和城市戶籍制度、公共服務制度等帶來越來越直接的挑戰(zhàn)。
第三,鄉(xiāng)村人口占比繼續(xù)下降、老齡化水平快速上升。未來15年我國城鎮(zhèn)化率將繼續(xù)提高,多數(shù)人認為2035年將達到70%左右,鄉(xiāng)村人口占比在2020年基礎上還將下降近10個百分點。由于從鄉(xiāng)村到城鎮(zhèn)的人口遷移以年輕一代及其子女為主,未來15年鄉(xiāng)村人口的老齡化速度會繼續(xù)快于城市和鎮(zhèn)。據(jù)預測,農(nóng)村60歲及以上老年人口比例2033年左右將突破30%,2050年將達到38%左右；農(nóng)村60歲及以上老年人口規(guī)模將在2034年左右達到1.54億人的峰值,2038年左右下降到1.5億以下,2043年下降到1.4億以下,2050年下降到1.28億左右(林寶,2015)。在鄉(xiāng)村人口繼續(xù)向城市遷移的同時,未來城市創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)人群、向往田園生活人群、高齡農(nóng)民工、醫(yī)療和教育等公共服務從業(yè)者也將向鄉(xiāng)村遷移,呈現(xiàn)人口城鄉(xiāng)雙向流動新格局。
第四,村莊空心化問題將長期存在。擁有農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員權(quán)的鄉(xiāng)村人口持續(xù)向城市遷移,將導致大量農(nóng)村戶籍人口居住地和戶籍地分離,相應產(chǎn)生大量空心屋、空心村。通過“合村并居”解決空心村問題,易招致行政強制和部分村民的反對。通過空心屋退出和復墾復綠、改善留守戶人居環(huán)境等途徑以解決空心村問題,需要較大資金投入。受此掣肘,未來15年大部分地區(qū)的村莊空心化問題將始終存在。
三、未來15年促進鄉(xiāng)村發(fā)展需要處理好的重大關系

經(jīng)過改革開放以來40多年的努力,特別是經(jīng)過黨的十八屆三中全會以來的全面深化改革,阻礙農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的體制性、機制性障礙有了明顯削減。但受城鄉(xiāng)二元體制慣性、改革邊際成本上升、發(fā)展階段變化等因素影響,未來15年促進農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展仍需要付出艱苦努力處理好一系列重大關系。
(一)處理好發(fā)揮農(nóng)業(yè)比較優(yōu)勢、提高農(nóng)業(yè)資源配置效率與穩(wěn)產(chǎn)保供的關系
在我國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設新征程中,提高質(zhì)量效益和競爭力將是貫穿始終的一條主線。為此,需要從兩個維度發(fā)揮農(nóng)業(yè)比較優(yōu)勢,有所為有所不為：第一,從國際競爭的維度,需要發(fā)揮我國小規(guī)模農(nóng)業(yè)的比較優(yōu)勢。隨著國內(nèi)外成本倒掛和價格倒掛幅度的逐步擴大,未來我國農(nóng)業(yè)面臨的國際競爭壓力會越來越大。應對這種壓力,一方面應創(chuàng)新我國農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式、提高農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率,在拼成本、拼價格、拼全產(chǎn)業(yè)鏈方面竭盡全力；另一方面應實施差異化競爭策略,發(fā)揮我國勞動密集型農(nóng)業(yè)比較優(yōu)勢和特色品種、特殊氣候等資源優(yōu)勢,在拼品質(zhì)、拼特色、拼品牌方面持續(xù)發(fā)力。第二,從區(qū)域差異的維度,需要發(fā)揮各地農(nóng)業(yè)的比較優(yōu)勢。受資源稟賦、發(fā)展階段、市場半徑等因素影響,未來我國各地農(nóng)業(yè)的成長性將會出現(xiàn)較大差異,農(nóng)業(yè)發(fā)展的方向和著力點也會不同,大宗農(nóng)產(chǎn)品大集中、小分散與小宗農(nóng)產(chǎn)品小集中、大分散將成為我國農(nóng)業(yè)區(qū)域布局的必然趨勢,糧食生產(chǎn)功能區(qū)、重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)保護區(qū)、特色農(nóng)產(chǎn)品優(yōu)勢區(qū)建設等農(nóng)業(yè)區(qū)域布局政策應當順應這種變化趨勢。
然而,我國重要農(nóng)產(chǎn)品穩(wěn)產(chǎn)保供的壓力也在增加。從國際看,我國人口眾多、市場體量大,主要農(nóng)產(chǎn)品對外依存度過高帶來的風險在上升。為了統(tǒng)籌發(fā)展和安全,需要立足國內(nèi)保障主要農(nóng)產(chǎn)品供給。從國內(nèi)看,越來越多的地區(qū)退出糧食、生豬等重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn),凈調(diào)出地區(qū)越來越少、凈調(diào)入地區(qū)越來越多。為分擔穩(wěn)產(chǎn)保供責任,需要銷區(qū)保持一定的產(chǎn)能和自給率。從這些角度看問題的人越多、話語權(quán)越大,在政策形成過程中對重要農(nóng)產(chǎn)品總體自給率和地區(qū)自給率的重視程度就會越高。目前我國對部分重要農(nóng)產(chǎn)品的總體自給率和地區(qū)自給率的要求越來越清晰(見表4)。
如何處理好國家層面和地區(qū)層面發(fā)揮比較優(yōu)勢與保持重要農(nóng)產(chǎn)品自給率的關系,將是未來我國農(nóng)業(yè)政策的核心議題之一。發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用,應該適用于農(nóng)業(yè)領域。為此,需要為統(tǒng)籌利用國內(nèi)外兩個市場兩種資源保障國內(nèi)供給、挖掘利用各地農(nóng)業(yè)特色資源留出足夠空間。更好發(fā)揮政府作用,同樣應該適用于農(nóng)業(yè)。為此,需要通過加大對糧食生產(chǎn)功能區(qū)、重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)保護區(qū)、特色農(nóng)產(chǎn)品優(yōu)勢區(qū)的正向激勵,引導農(nóng)業(yè)區(qū)域布局符合國家政策導向和比較優(yōu)勢原則。
(二)處理好擴大農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)模、優(yōu)化村落布局與促進農(nóng)民工市民化的關系
隨著農(nóng)業(yè)勞動力逐步向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和鄉(xiāng)村人口逐步向城市遷徙,農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式和村落布局結(jié)構(gòu)需要隨之發(fā)生調(diào)整。從農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式看,擴大經(jīng)營規(guī)模的可能性逐步提高、必要性逐步增強。農(nóng)業(yè)勞動力的減少,意味著留守農(nóng)業(yè)的勞動力人均耕地等農(nóng)業(yè)資源占有量提高。國內(nèi)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)演進將加劇部門間的資源爭奪,國內(nèi)外農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)成本倒掛和市場價格倒掛幅度的擴大將凸顯提高我國農(nóng)業(yè)競爭力的迫切性,我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)具有擴大規(guī)模攤薄成本、融合發(fā)展提高價值創(chuàng)造力的內(nèi)在需要。從村落布局結(jié)構(gòu)看,調(diào)整優(yōu)化是大方向。對人口凈流出較多、留守人口生計對小規(guī)模農(nóng)業(yè)依存度較高的村莊,需要對村落內(nèi)部布局進行調(diào)整優(yōu)化,將長期閑置的宅基地復墾復綠、對凌亂的坑塘和溝渠等進行整治,改善村容村貌,提升村莊生活品質(zhì)。對人口空心化程度較高、留守人口生計對小規(guī)模農(nóng)業(yè)依存度較低的村莊,以及就地改善生活品質(zhì)所需投資大大超過集中居住所需投資的村莊,需要以一定地理空間為單元進行全域國土空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化、對區(qū)域內(nèi)的村落體系進行調(diào)整,逐步實現(xiàn)相對集中居住。
在以上這些調(diào)整中,人口流出是決定性變量。人口流出的多少、返鄉(xiāng)概率的高低,均將深刻影響到農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)模擴大、村落布局優(yōu)化的未來進程。受城市戶籍制度和公共服務供給制度的阻滯、農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革不到位的拖拽,在我國城市化進程中出現(xiàn)了獨特的農(nóng)民工現(xiàn)象,大量轉(zhuǎn)移進城農(nóng)業(yè)勞動力及其隨遷人口未能真正實現(xiàn)市民化、在城鄉(xiāng)之間漂移。這種人口城鎮(zhèn)化模式有利于應對城市經(jīng)濟的波動,當城市經(jīng)濟體系遭遇沖擊、就業(yè)暫時性減少時,部分進城農(nóng)民工可以返鄉(xiāng)、降低生活成本。這是我國經(jīng)濟具有較強韌性的重要原因。但也需要注意的是,農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口市民化長期滯后將對農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)模擴大、村落布局優(yōu)化構(gòu)成明顯制約：
第一,對承包地的流轉(zhuǎn)集中形成阻滯效應。我國人多地少的資源稟賦本來就是擴大農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)模的先天不足,疊加農(nóng)民工市民化滯后,使問題更加復雜。部分已長期在城市就業(yè)和生活的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員,盡管其收入和生計對老家承包地的依存度很低,由于未能被所在城市完全吸納、對未來缺乏穩(wěn)定預期和安全感,仍不愿退出承包土地。這些人的承包土地即便通過多種方式流轉(zhuǎn)他人經(jīng)營,也普遍存在流轉(zhuǎn)期限過短、土地租金過高等問題,不利于實際經(jīng)營者對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)進行長期投資。第一代農(nóng)民工中部分人達到一定年齡、退出城市就業(yè)市場后,由于生活不習慣、生活成本高等原因,傾向于返鄉(xiāng)務農(nóng),但這種務農(nóng)已不再是其生計的主要保障途徑,而是一種補充收入式、休閑生活式務農(nóng)。尤其需要注意的是,為把小農(nóng)戶納入現(xiàn)代農(nóng)業(yè),一種解決方案是發(fā)展作業(yè)外包服務,既獲取外包作業(yè)環(huán)節(jié)的規(guī)模效益,也降低小農(nóng)戶務農(nóng)的勞動強度、提高其務農(nóng)的便利性和舒適度。這是把雙刃劍,從長周期看,其造成小規(guī)模農(nóng)業(yè)錯失現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型窗口期的負面作用終將暴露無遺。日本的情況就是前車之鑒。
第二,對宅基地的流轉(zhuǎn)騰退形成阻滯效應。農(nóng)村土地集體所有制和宅基地免費分配制度,造成各村農(nóng)民只能獲取本村土地修建住宅,使農(nóng)民住宅選址陷入畫地為牢的局面、農(nóng)村居民點布局呈現(xiàn)高度分散狀態(tài)。在人口不流動的農(nóng)耕文明時代,這種布局使農(nóng)民生活空間最大可能地接近農(nóng)業(yè)生產(chǎn)空間,有其有利的一面。隨著工業(yè)化城鎮(zhèn)化深入發(fā)展,越來越多的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員離村進城、越來越多的村莊出現(xiàn)空心化,無論是基于提高農(nóng)村存量建設用地的使用效率、降低農(nóng)村居民點的公共服務成本,還是基于提高農(nóng)村留守人口的生活品質(zhì),都需要改進農(nóng)村空間治理,對農(nóng)耕文明時代已奠定脈絡、集體所有制時代進一步固化的村落布局進行調(diào)整優(yōu)化。但進城集體經(jīng)濟組織成員大部分只完成“半城市化”,還沒有完全實現(xiàn)市民化,即使在城市有穩(wěn)定的住所,也不愿退出農(nóng)村住宅和宅基地。還需要清醒地看到,允許城鎮(zhèn)居民繼承農(nóng)村住宅及該住宅所占用宅基地使用權(quán)的政策,有可能使村莊空心化問題尾大不掉。
對于處理好擴大農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)模、優(yōu)化村落布局與促進農(nóng)民工市民化的關系而言,未來15年是重要窗口期,人的流動是關鍵變量。既要保持歷史耐心、避免操之過急,又要因勢利導、防止“溫水煮青蛙”。應抓住農(nóng)民工市民化這個矛盾的主要方面,促進農(nóng)民穩(wěn)定有序地離農(nóng)進城,在此基礎上促進擴大農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)模、優(yōu)化村落布局。應根據(jù)流動半徑,分類制定農(nóng)民工發(fā)展戰(zhàn)略,把市民化的重點放在流動半徑較大的那部分農(nóng)民工上(見表5)。
(三)處理好發(fā)展鄉(xiāng)村“三新經(jīng)濟”、優(yōu)化鄉(xiāng)村人口結(jié)構(gòu)與擴大農(nóng)村土地集體產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)開放性的關系
促進鄉(xiāng)村振興,需要注入產(chǎn)業(yè)和人口新動能。從產(chǎn)業(yè)看,在提高農(nóng)業(yè)質(zhì)量效益和競爭力的同時,需要發(fā)展新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)新商業(yè)模式。在農(nóng)村人口和勞動力占全社會人口和勞動力的比重遠遠大于第一產(chǎn)業(yè)在國內(nèi)生產(chǎn)總值中所占比重的情況下,要想縮小城鄉(xiāng)居民收入差距、把農(nóng)民收入增長建立在勞動生產(chǎn)率提高的基礎上,就必須促進農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展,把農(nóng)產(chǎn)品初加工放在鄉(xiāng)鎮(zhèn)、深加工放在縣城,延長農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈,提升農(nóng)業(yè)價值鏈,讓農(nóng)民盡可能多地分享增值收益。從人口看,在爭取留住年輕人口、培養(yǎng)本土人才的同時,需要引進外來人口。只有引進外來的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)人才,才能把鄉(xiāng)村建設成為高活力創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)空間。只有引進外來人口居住生活,才能使鄉(xiāng)村高品質(zhì)生活空間的功能得到發(fā)揮。然而,無論是創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)要素的進入,還是普通居民的進入,都會遇到農(nóng)村社區(qū)封閉性、特別是土地集體產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)封閉性的制約。
第一,農(nóng)用地和集體建設用地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)封閉性不利于創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)要素的進入。資本、技術、管理等外來創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)要素進入鄉(xiāng)村,需要實現(xiàn)與土地資源緊密結(jié)合才能落地生根。進入農(nóng)業(yè),需要獲得作為最主要生產(chǎn)要素的農(nóng)用地。在“三權(quán)分置”的制度框架下,獲得農(nóng)用地經(jīng)營權(quán)已無大的障礙,但通過流轉(zhuǎn)獲得的農(nóng)用地經(jīng)營權(quán)的產(chǎn)權(quán)強度依然較弱。進入非農(nóng)產(chǎn)業(yè),需要獲得集體建設用地使用權(quán)。在2019年《土地管理法》修正以前,農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設,外來資本只能獲得農(nóng)村集體經(jīng)濟組織以入股、聯(lián)營等方式提供的土地使用權(quán),這種土地使用權(quán)得不到用益物權(quán)保護,不能用于抵押、擔保。2019年《土地管理法》修正后,外來資本獲得農(nóng)村集體建設用地使用權(quán)的途徑大大拓寬,不僅可以通過農(nóng)村集體經(jīng)濟組織以入股、聯(lián)營等方式提供的土地使用權(quán),還可以通過出讓、出租等方式獲得集體經(jīng)營性建設用地使用權(quán)；所獲得的土地使用權(quán),產(chǎn)權(quán)強度也大大提高。2019年修正后的《土地管理法》第六十三條規(guī)定,“土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃確定為工業(yè)、商業(yè)等經(jīng)營性用途,并經(jīng)依法登記的集體經(jīng)營性建設用地,土地所有權(quán)人可以通過出讓、出租等方式交由單位或者個人使用”“通過出讓等方式取得的集體經(jīng)營性建設用地使用權(quán)可以轉(zhuǎn)讓、互換、出資、贈與或者抵押”。盡管如此,依然面臨土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)建設規(guī)劃與鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)散點式布局不相適應、土地用途管制制度與鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)融合式發(fā)展不相協(xié)調(diào)等問題。
第二,農(nóng)村宅基地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)封閉性不利于外來居民的進入。無論是隨資本、技術、管理等創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)要素進入鄉(xiāng)村的人才,還是為追求田園生活進入鄉(xiāng)村的普通城市居民,都需要解決長期居住問題。目前唯一的合法途徑是租賃農(nóng)民現(xiàn)有住房,合同期限不得超過20年。這種期限下無法進行重建,顯然不能適應外來者對居住品質(zhì)的需求。在近年來的政策性文件和地方實踐中,逐步出現(xiàn)了一些邊際突破,如外來人出資金與本村居民出宅基地合作建房、按約定比例占有和使用所建住房,農(nóng)村集體經(jīng)濟組織以宅基地或閑置農(nóng)房入股、聯(lián)營等方式與外來資本共同發(fā)展休閑觀光養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)。這些邊際突破能走多遠還有較大不確定性。在“三權(quán)分置”制度框架下,新的宅基地使用權(quán)可以通過哪些方式流轉(zhuǎn)、流轉(zhuǎn)期限有多長、受讓人范圍如何確定、此使用權(quán)具有哪些權(quán)能,也需要在未來的改革進程中逐步明確。
總之,農(nóng)民離農(nóng)退村進城、市民進村休閑生活、資本下鄉(xiāng)興業(yè)將越來越普遍,人口和資本流動性與農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)封閉性的矛盾將越來越突出。特別是農(nóng)村建設用地管理制度與鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)律之間的矛盾、農(nóng)村宅基地制度與城鄉(xiāng)人口雙向流動之間的矛盾、全域土地整治與農(nóng)村土地按組(村)集體所有形成的畫地為牢格局之間的矛盾,需要面對和化解。
(四)處理好增加鄉(xiāng)村振興資源要素投入、改善鄉(xiāng)村基礎設施和公共服務與提高資源配置效率的關系
促進鄉(xiāng)村振興,需要增加大量投入。發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè),需要加強農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新,支持重大農(nóng)業(yè)科技專項,建設重點實驗室和實驗基地,提升重大科研裝備水平；需要建設高標準農(nóng)田,做到“田地平整肥沃、水利設施配套、田間道路暢通、林網(wǎng)建設適宜”；需要加強農(nóng)業(yè)面源污染治理,推進化肥和農(nóng)藥減量,促進畜禽糞污資源化利用,加強重金屬污染和地下水超采區(qū)治理；需要建設農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地預處理設施和以冷鏈為核心的農(nóng)產(chǎn)品物流體系。實施鄉(xiāng)村建設行動,需要改善農(nóng)村供水、電力、道路、燃氣、網(wǎng)絡、物流等基礎設施；需要持續(xù)改善農(nóng)村人居環(huán)境,因地制宜建設衛(wèi)生廁所,處理好垃圾和污水,推進村容村貌整治；需要加強農(nóng)村養(yǎng)老、學校、醫(yī)院、文體設施建設。加強農(nóng)村生態(tài)建設,需要加強水系治理,推進重大生態(tài)建設工程,管護好生態(tài)建設成果。加強鄉(xiāng)村國土空間治理,需要順應村莊興衰演變規(guī)律和生產(chǎn)、生活、生態(tài)功能分區(qū)大趨勢,編制好鄉(xiāng)村國土空間規(guī)劃,開展全域土地綜合整治。
然而,增加對鄉(xiāng)村振興的資源要素投入面臨多重制約。在產(chǎn)業(yè)發(fā)展等競爭性領域和具有一定回報能力的基礎設施、公共服務、生態(tài)建設領域,在市場配置資源的情景下,人地錢等資源要素趨向于流向效率更高的城鎮(zhèn)地區(qū)。在非競爭性領域,由于農(nóng)村居住分散、人口密度低,決定了要做到城鄉(xiāng)基礎設施要件大體相當、基本公共服務均等化,就必須以遠高于城市的人均水平向農(nóng)村投入公共資源,從而強化與城市在公共資源分配上的競爭。無論是應對競爭性還是非競爭性領域鄉(xiāng)村在資源要素分配上面臨的不利處境,都需要在財政、金融、土地增值收益分配等方面做出有利于鄉(xiāng)村的調(diào)整。但做出這種調(diào)整本身也面臨著制約。
第一,從公共財政資源的分配看,要想使鄉(xiāng)村地區(qū)、欠發(fā)達地區(qū)的人均公共財政支出高于城市地區(qū)、發(fā)達地區(qū),將面臨現(xiàn)行財政體制的制約。盡管現(xiàn)行財政轉(zhuǎn)移支付制度在相當程度上縮小了城鄉(xiāng)和地區(qū)間的人均財力差距,但離鄉(xiāng)村和欠發(fā)達地區(qū)人均財力反超城市和發(fā)達地區(qū)還有很長的路要走。
第二,從金融資源的分配看,以政府有形之手校正市場無形之手將面臨現(xiàn)行銀行制度的制約。在現(xiàn)行商業(yè)銀行法等制度框架下,市場在信貸、保險、基礎金融服務等金融資源分配上發(fā)揮著決定性作用,政府通過差異化監(jiān)管、財政貼息等手段促進金融資源向鄉(xiāng)村傾斜的效果有限。
第三,從土地增值收益分配看,鄉(xiāng)村從中分一杯羹的窗口期正在消失。脫貧攻堅期間,作為超常規(guī)舉措之一,國定貧困縣和深度貧困縣先后獲得了省內(nèi)跨縣域、跨省交易城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤節(jié)余指標的照顧。為推進高標準農(nóng)田建設,也允許糧食主產(chǎn)區(qū)將因開展高標準農(nóng)田建設而新增的耕地指標,作為耕地占補平衡指標在一定范圍內(nèi)出售給既要占用現(xiàn)有耕地、又難以在當?shù)赝瓿裳a充耕地任務的地區(qū)。這兩類指標交易,本質(zhì)上是難以城市化的地區(qū)分享高度城市化地區(qū)的土地增值收益(唐仁健等,2014)。然而,高度城市化地區(qū)的大規(guī)模、外延式城市擴張過程已近尾聲,越來越多的城市化地區(qū)將進入以城市更新為主的內(nèi)涵式發(fā)展階段,上海、北京甚至已進入收縮存量建設用地總規(guī)模的減量化發(fā)展階段,通過分享城市化地區(qū)土地增值收益為鄉(xiāng)村振興籌集資金的空間越來越小。
處理好增加鄉(xiāng)村振興投入與提高資源配置效率的關系,需要強化大歷史觀和大系統(tǒng)觀。從大歷史觀看,對我國這種具有悠久農(nóng)耕文化傳統(tǒng)和強大鄉(xiāng)村文化基因的國家而言,民族要復興,鄉(xiāng)村必振興。從大系統(tǒng)觀看,城市和鄉(xiāng)村是命運共同體,鄉(xiāng)村建設具有很強的外溢效應,把鄉(xiāng)村建設好不僅是生活在鄉(xiāng)村的人的需要,也是生活在城市的人的需要。只有牢固樹立大歷史觀和大系統(tǒng)觀,才能辯證地看待鄉(xiāng)村振興投入的必要性和全部價值所在。
四、促進未來15年農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化建設的基本思路

持續(xù)、快速、高質(zhì)量地促進農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化建設,需要順應農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的結(jié)構(gòu)性、趨勢性變化,充分發(fā)揮工業(yè)化城鎮(zhèn)化深入發(fā)展產(chǎn)生的輻射作用,充分利用社會主要矛盾變化為彰顯農(nóng)業(yè)多種功能和鄉(xiāng)村多元價值帶來的歷史機遇,充分遵循城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村發(fā)展規(guī)律,以瞄準城鄉(xiāng)市場需求為基礎,以促進農(nóng)業(yè)提檔升級、發(fā)展鄉(xiāng)村“三新”經(jīng)濟和提升鄉(xiāng)村生活品質(zhì)為抓手,實現(xiàn)農(nóng)業(yè)高質(zhì)高效、鄉(xiāng)村宜居宜業(yè)、農(nóng)民富裕富足。
(一)圍繞城鄉(xiāng)居民對高品質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品的新需求,促進農(nóng)業(yè)品種培優(yōu)、品質(zhì)提升、品牌打造和標準化生產(chǎn),提升農(nóng)業(yè)價值創(chuàng)造和市場競爭能力
瞄準城鄉(xiāng)居民對農(nóng)產(chǎn)品的數(shù)量需求得到滿足后對品種、品質(zhì)、品牌的新需求,深化農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革,推動農(nóng)業(yè)提檔升級,著力提升農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全、食味值、風味物質(zhì)等新評價指標水平。
促進農(nóng)業(yè)新“三品一標”。在從產(chǎn)品角度發(fā)展綠色食品、有機農(nóng)產(chǎn)品、地理標志農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)和推行食用農(nóng)產(chǎn)品達標合格證制度的基礎上,應更加注重從生產(chǎn)方式角度促進農(nóng)業(yè)品種培優(yōu)、品質(zhì)提升、品牌打造和標準化生產(chǎn),培育農(nóng)產(chǎn)品的品種、品質(zhì)和品牌優(yōu)勢,提升農(nóng)業(yè)的品種、品質(zhì)和品牌溢價。應充分發(fā)揮我國農(nóng)業(yè)氣候類型多樣、地理環(huán)境多元、物種資源豐富的優(yōu)勢,選育具有特定地域適應性的優(yōu)良品種,增強各地農(nóng)業(yè)的唯一性、差異性和辨識度、美譽度。調(diào)整農(nóng)業(yè)科技進步路線,從過度追求產(chǎn)量指標轉(zhuǎn)向注重營養(yǎng)、風味物質(zhì)指標。通過提高標準、強化制度、嚴格監(jiān)管,倒逼農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全水平提升。提升農(nóng)產(chǎn)品認證的權(quán)威性,加強對區(qū)域公用品牌和地理標識的法律保護,發(fā)揮品牌和認證的增信作用,鼓勵各類經(jīng)營主體注冊自有品牌和申請產(chǎn)品認證。培育品質(zhì)消費文化,通過多種途徑促進國內(nèi)消費者提高對“國產(chǎn)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)優(yōu)價高”的接收程度和形成“國產(chǎn)口味依賴”的消費習慣。
提高農(nóng)業(yè)設施化水平。以新的機制推進農(nóng)業(yè)基礎設施和高標準農(nóng)田建設,提高建設標準,健全維護機制。既要加大國家投入力度,也要調(diào)動受益者投入積極性。注重耕地質(zhì)量的保護和提升,加強耕地整理和土壤改良,在相對集中連片區(qū)域內(nèi)實現(xiàn)耕地質(zhì)量均等化。加強產(chǎn)地倉儲、電商配送、冷鏈物流、大數(shù)據(jù)中心等新型農(nóng)業(yè)基礎設施建設。
創(chuàng)新農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系。通過“一戶一塊田”“按戶連片耕種”等方式解決家庭承包土地的細碎化問題,促進耕地、園地宜機化改造,提高田間管理的便利性,為提高機械化水平創(chuàng)造條件。支持發(fā)展托管服務、聯(lián)耕聯(lián)種、土地股份合作等規(guī)模經(jīng)營形式,有效內(nèi)化地租成本。順應承包戶人口轉(zhuǎn)移進城的大趨勢,促進承包地長期流轉(zhuǎn),穩(wěn)定家庭農(nóng)場、涉農(nóng)企業(yè)等租賃經(jīng)營主體的投資預期。注重發(fā)揮范圍經(jīng)濟在提高生產(chǎn)率、降低平均成本方面的作用,支持糧食生產(chǎn)功能區(qū)、重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)保護區(qū)、特色農(nóng)產(chǎn)品優(yōu)勢區(qū)建設區(qū)域性創(chuàng)新中心、交易中心、展示中心。
重塑農(nóng)業(yè)支持保護政策體系。2014年以來,我國已對2004年后逐步形成的重要農(nóng)產(chǎn)品支持保護政策進行了較大力度的調(diào)整(見表6)。應在此基礎上,進一步按“量能分治、功能分設、產(chǎn)補分離”的思路調(diào)整完善農(nóng)業(yè)國內(nèi)支持政策體系?！傲磕芊种巍?就是將對產(chǎn)量和產(chǎn)能的調(diào)控分開,發(fā)揮市場對產(chǎn)量的調(diào)節(jié)作用、政府對產(chǎn)能的培育作用。“功能分設”,就是把同一個政策承擔的互相排斥的多個功能分開,交由不同的政策承擔。“產(chǎn)補分離”,就是補貼盡量與當期生產(chǎn)脫鉤,降低各種支持措施對市場價格的影響,理順農(nóng)產(chǎn)品價格形成機制。應以“黃箱”政策轉(zhuǎn)向“藍箱”政策為重點,在吃透世貿(mào)組織規(guī)則、借鑒歐盟經(jīng)驗的基礎上,調(diào)整完善稻谷和小麥最低收購價、棉花目標價格補貼、玉米和大豆生產(chǎn)者補貼的操作辦法。
(二)圍繞城鄉(xiāng)居民對鄉(xiāng)村功能的新需求,著力發(fā)展鄉(xiāng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)新商業(yè)模式,充分釋放農(nóng)業(yè)多種功能和鄉(xiāng)村多元價值
瞄準城鄉(xiāng)居民對休閑觀光、鄉(xiāng)土文化、生態(tài)環(huán)境等的新需求,促進鄉(xiāng)村經(jīng)濟多元化,以新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)新商業(yè)模式挖掘農(nóng)業(yè)的多種功能、釋放鄉(xiāng)村的多元價值。
促進鄉(xiāng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。這是人多地少國家延長農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈、提高農(nóng)業(yè)就業(yè)增收密度的重要出路,也是滿足城鄉(xiāng)居民新需求、拓展農(nóng)業(yè)新功能的重要途徑。一方面,應注重促進農(nóng)業(yè)與農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)的融合發(fā)展,提高農(nóng)產(chǎn)品加工轉(zhuǎn)化率。農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)應盡量布局在農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)區(qū),把加工增值留在當?shù)?。對直接服務種植養(yǎng)殖業(yè)的農(nóng)產(chǎn)品加工、電子商務、倉儲保鮮冷鏈、產(chǎn)地低溫直銷配送等產(chǎn)業(yè),應布局在農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)基地周邊。對具有較大規(guī)模要求的農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè),應布局在縣城或有條件的鄉(xiāng)鎮(zhèn)。另一方面,應注重促進農(nóng)業(yè)與第三產(chǎn)業(yè)的融合發(fā)展,提高農(nóng)業(yè)價值創(chuàng)造和就業(yè)吸納能力。積極發(fā)展觀光采摘、農(nóng)耕文化體驗、垂釣、市民菜園等建立在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎上的新型服務業(yè),促進產(chǎn)區(qū)變景區(qū)、產(chǎn)品變禮品、農(nóng)房變客房,使農(nóng)民的剩余勞動時間得到充分利用。無論是與第二產(chǎn)業(yè)融合,還是與第三產(chǎn)業(yè)融合,抑或三次產(chǎn)業(yè)融合,出發(fā)點是使農(nóng)民有機會獲得農(nóng)業(yè)生產(chǎn)之外的全產(chǎn)業(yè)鏈增值收益,立足點是以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為基礎拓展其價值鏈,保障農(nóng)民獲益是融合發(fā)展的根本,建立契約型或產(chǎn)權(quán)型利益連接機制是融合發(fā)展的關鍵(唐仁健等,2016a)。
促進鄉(xiāng)村休閑、居住和創(chuàng)業(yè)功能的釋放。從促進休閑功能的釋放來看,應鼓勵有條件的地區(qū)利用良好生態(tài)、傳統(tǒng)習俗、民族風情等特色資源,發(fā)展農(nóng)家樂、民宿美食、戶外探險等新產(chǎn)業(yè)。從促進居住功能的釋放來看,應鼓勵城市周邊鄉(xiāng)村利用集體土地建設面向在城市就業(yè)的年輕人的租賃住房,鼓勵生態(tài)環(huán)境良好、交通便利的鄉(xiāng)村利用閑置農(nóng)房或宅基地發(fā)展面向城市老齡人口的健康養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)。從促進創(chuàng)業(yè)功能的釋放來看,應依托鄉(xiāng)村低密度、低成本優(yōu)勢有選擇地承接城市無污染生產(chǎn)環(huán)節(jié)的轉(zhuǎn)移,借助鄉(xiāng)村田園生態(tài)、恬靜宜人的環(huán)境吸引城市創(chuàng)新、創(chuàng)意、創(chuàng)業(yè)等人才進駐發(fā)展科技、文化等服務業(yè)。釋放休閑、居住、創(chuàng)業(yè)等新功能,對經(jīng)營理念、市場渠道、資金投入等有較高要求,有必要引入外來資本和經(jīng)營團隊,但要處理好與當?shù)剞r(nóng)民的利益關系。應通過資源變股權(quán)、資金變股金、農(nóng)民變股東等方式,保障當?shù)剞r(nóng)民對鄉(xiāng)村土地、生態(tài)、文化等資源的占有權(quán)和收益權(quán)(唐仁健等,2016b)。
促進鄉(xiāng)村生態(tài)價值的充分實現(xiàn)。應利用市場和政府兩只手,打通鄉(xiāng)村綠水青山向金山銀山轉(zhuǎn)化的通道。一方面,應充分利用生態(tài)資源發(fā)展鄉(xiāng)村經(jīng)濟。扶持發(fā)展兼有觀賞價值與產(chǎn)品產(chǎn)出的油菜、向日葵、蓮藕等產(chǎn)品生產(chǎn),以花為媒舉辦旅游節(jié)事、促進農(nóng)旅融合。支持有條件的地區(qū)發(fā)展森林康養(yǎng)、郊野公園等生態(tài)旅游產(chǎn)業(yè)。加大對生態(tài)良好地區(qū)農(nóng)產(chǎn)品的宣傳力度,提高這些地區(qū)農(nóng)產(chǎn)品的生態(tài)溢價。另一方面,應加大對鄉(xiāng)村地區(qū)生態(tài)效應的補償力度。自上而下加大對各地生態(tài)保護和建設的縱向補償,鞏固和拓展退耕還林、退牧還草、退耕還濕、退養(yǎng)還灘成果,逐步提高森林生態(tài)效應補償標準。鼓勵經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)對水田實行濕地生態(tài)效應補償,遏制水田面積下滑勢頭。探索建立受益地區(qū)對保護地區(qū)的橫向補償機制,促進生態(tài)共同體建設。
(三)圍繞提升鄉(xiāng)村生活品質(zhì),實施鄉(xiāng)村建設行動,合理劃分縣域內(nèi)城、鎮(zhèn)、村的節(jié)點功能,著力改善鄉(xiāng)村基礎設施和公共服務質(zhì)量
堅持以人為中心促進鄉(xiāng)村振興,在振興產(chǎn)業(yè)、增加就業(yè)的同時,還應以建設宜居鄉(xiāng)村為目標,實施鄉(xiāng)村建設行動,在物質(zhì)和文化層面改善鄉(xiāng)村人居環(huán)境,著力提升鄉(xiāng)村基礎設施和公共服務質(zhì)量。
合理劃分縣域內(nèi)城、鎮(zhèn)、村的節(jié)點功能。以縣域為空間單元,順應人口和產(chǎn)業(yè)聚集大趨勢,制定前瞻性的縣域村鎮(zhèn)體系規(guī)劃和村莊建設規(guī)劃,發(fā)揮規(guī)劃的引領和約束作用。把縣域作為城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要切入點和大部分農(nóng)民工的最終歸宿,推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設,強化縣城綜合服務能力、對鄉(xiāng)村的輻射作用、對農(nóng)民工的吸附效應。根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展水平、人口聚集規(guī)模、交通便捷程度等因素,合理確定鎮(zhèn)區(qū)的功能。有些鎮(zhèn)區(qū)聚集的人口在增加,在承擔社會治理功能的同時,可以發(fā)揮服務周邊農(nóng)民生產(chǎn)生活的功能；有些鎮(zhèn)區(qū)聚集的人口在減少,在繼續(xù)承擔社會治理功能的同時,其承擔的服務周邊農(nóng)民生產(chǎn)生活的功能被轉(zhuǎn)移至縣城甚至更高層級的區(qū)域性中心城市。分類推進村莊建設,對常住人口增加的村莊應加強規(guī)劃引領和建設管控,對城郊型村莊應納入城市基礎設施和公共服務建設規(guī)劃統(tǒng)籌推進,對搬遷撤并類村莊應恢復田園或自然景觀和生態(tài)功能,對有歷史文化價值的古村古建應全面修繕保護,對人口外流、空心化嚴重的村莊應加強村內(nèi)布局優(yōu)化和環(huán)境美化。
循序漸進實施鄉(xiāng)村建設行動。加強農(nóng)村公用基礎設施建設,以通自然村和農(nóng)戶家庭為重點,進一步提升村內(nèi)道路、供水、供電等基礎設施覆蓋率和質(zhì)量檔次,大幅提升農(nóng)村互聯(lián)網(wǎng)基礎設施水平。加強農(nóng)村基本公共服務建設,建立農(nóng)村基本公共服務項目和服務標準清單,通過配置達標、人員交流、待遇傾斜等途徑提升農(nóng)村教育、醫(yī)療等基本公共服務質(zhì)量。促進城鄉(xiāng)社會保障體系并軌,允許返鄉(xiāng)入鄉(xiāng)人員繼續(xù)參加或享受其原有的城鎮(zhèn)職工社保,探索建立同土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)或承包權(quán)有償退出掛鉤的老年農(nóng)民離農(nóng)補償金制度。持續(xù)改善鄉(xiāng)村人居環(huán)境,分類推進“廁所革命”、逐步實現(xiàn)衛(wèi)生廁所全覆蓋,積極推進農(nóng)村生活垃圾分類、提高資源化利用和無害化處理水平,因地制宜推進農(nóng)村污水無害化處理,逐步實現(xiàn)建設生態(tài)宜居美麗鄉(xiāng)村的目標。
(四)圍繞提升鄉(xiāng)村治理效能,合理界定自治、法治、德治的邊界,探索自治、法治、德治的有效實現(xiàn)形式,促進傳統(tǒng)治理資源和方式與現(xiàn)代治理理念對接
農(nóng)村現(xiàn)代化既包括“物”的現(xiàn)代化,也包括“人”的現(xiàn)代化,還包括鄉(xiāng)村治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。隨著時代的發(fā)展,鄉(xiāng)村治理體制會面臨很多新情況。應順應鄉(xiāng)村治理主體和客體的深刻變化,以改革創(chuàng)新的思路,進一步健全鄉(xiāng)村治理體制機制。
在自治方面,應與時俱進地調(diào)整完善村級自治組織的基本功能和實現(xiàn)形式。一方面,應合理設置自治半徑。隨著農(nóng)民與國家關系的深刻調(diào)整,村級自治組織作為國家代理人承擔的職責在發(fā)生變化,將更多地在分發(fā)各類農(nóng)業(yè)補貼、協(xié)助開展社會救助等方面發(fā)揮作用。隨著農(nóng)民與村落共同體關系的深刻調(diào)整,村級自治組織將更多地在管理集體資金資產(chǎn)資源、開展村莊建設等方面發(fā)揮作用。順應這些變化趨勢,應根據(jù)“組間差最大化、組內(nèi)差最小化”的聚類原則,合理設置自治半徑,推動鄉(xiāng)村治理重心下沉。特別是在那些以前為了減少村干部人數(shù)、減輕農(nóng)民負擔而擴大行政村規(guī)模的地方,探索以村民小組或自然村為單元開展自治,有利于尋找最大公約數(shù)、降低協(xié)調(diào)成本。另一方面,應充分利用新的自治資源。在村落自治體系里,除了村民委員會這一法定組織以外,還有大量新型的社會組織,包括各種理事會,應充分發(fā)揮其作用。對新的治理主體,包括告老還鄉(xiāng)的干部、教師、工商人士等新鄉(xiāng)賢,也應注重發(fā)揮其在鄉(xiāng)村自治中的積極作用。另外,隨著人口凈流出村越來越多的集體經(jīng)濟組織成員不在本村常住,人口凈流入村越來越多的常住人口不是本村集體經(jīng)濟組織成員,集體經(jīng)濟組織成員與村民自治組織成員重疊度下降,通過深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革以提高自治效能的迫切性逐步提高。從長遠看,集體經(jīng)濟組織承擔的很多公共產(chǎn)品供給職能,應該剝離出來交給政府；集體經(jīng)濟組織承擔的很多村民自治功能,也應該剝離出來交給村民自治組織。通過這樣“兩個剝離”以后,集體經(jīng)濟組織本身就變?yōu)橐粋€純粹的市場主體。
在法治方面,應樹立依法治村的理念。重視法治作用的一個重要前提,是要有良法可依。現(xiàn)行《村民委員會組織法》《農(nóng)業(yè)法》《農(nóng)村土地承包法》《農(nóng)民專業(yè)合作社法》《土地管理法》等一系列涉農(nóng)法律都需要根據(jù)時代發(fā)展不斷修改完善。改進鄉(xiāng)村治理,還有新的法律空白需要填補,包括《鄉(xiāng)村振興促進法》《農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法》等。應加大農(nóng)村普法宣傳力度,引導農(nóng)民遵法、守法、用法,逐步養(yǎng)成用法律手段維護自身權(quán)益、處理矛盾糾紛的習慣。
在德治方面,應強化道德教化作用。引導農(nóng)民向上向善、孝老愛親、重義守信、勤儉持家。應建立道德激勵約束機制,引導農(nóng)民自我管理、自我教育、自我服務、自我提高,實現(xiàn)家庭和睦、鄰里和諧、干群融洽。德治與法治、自治最大的區(qū)別,是約束力不強,但有利于降低自治和法治的成本。
自治、法治、德治各有其適用范圍,必須把握好各自的邊界。從長遠看,按照依法治國的理念,適用自治的事情會逐步減少,鄉(xiāng)村的村落共同體與城市的社區(qū)共同體在基本職能和運行機制上應逐步趨同。
(五)圍繞為農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展注入新動能,構(gòu)建“人、地、錢”政策保障體系
促進鄉(xiāng)村振興,關鍵在于針對工業(yè)化城鎮(zhèn)化進程中導致鄉(xiāng)村衰退的主要因素,注入對沖和反制力量。為此,需要徹底打破城鄉(xiāng)二元體制壁壘、疏通城鄉(xiāng)大循環(huán)的堵點,促進以“人、地、錢”為核心的資源要素在城鄉(xiāng)之間自由流動、平等交換和均衡配置。
建立優(yōu)化鄉(xiāng)村人力資本、鼓勵各類人才入鄉(xiāng)留鄉(xiāng)的政策體系。應加強鄉(xiāng)村發(fā)展“帶頭人”隊伍培養(yǎng),從各領域遴選鄉(xiāng)村發(fā)展需要的人才,在鄉(xiāng)村實際工作中挖掘本地人才。完善農(nóng)民職業(yè)技能培訓制度,逐步建立起職業(yè)農(nóng)民認證體系。吸引外出農(nóng)民工、大學生等返鄉(xiāng)、入鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè),支持各地因地制宜建設農(nóng)民創(chuàng)業(yè)園、農(nóng)業(yè)創(chuàng)客空間、農(nóng)村電商孵化園等各類創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)平臺,為創(chuàng)業(yè)者提供綜合配套服務。鼓勵專業(yè)人才為農(nóng)服務,完善專業(yè)人才職稱評定制度,將農(nóng)村基層工作成績作為城市科技工作者、教師、醫(yī)生職稱評定的加分項,讓到農(nóng)村基層工作的專業(yè)人才獲得更多的職稱晉升機會。
建立與人口和資本流動相適應的土地資源配置政策體系。在堅持農(nóng)村土地集體所有制的基礎上有效盤活土地資源是推動鄉(xiāng)村振興的關鍵。應順應人口和資本在城鄉(xiāng)之間的流動趨勢,深化農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革,以擴大土地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)對非本集體成員的開放性為核心,以空間功能布局優(yōu)化和土地整合效率提升為方向,為鄉(xiāng)村振興提供土地資源保障。在承包地方面,應完善“三權(quán)分置”辦法,按照“促進利用、防止撂荒”的原則,引導農(nóng)村土地承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn),鼓勵集體內(nèi)部成員之間為消除土地細碎化而開展土地承包權(quán)互換或經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn),鼓勵離農(nóng)成員將剩余承包期內(nèi)的土地經(jīng)營權(quán)一次性流轉(zhuǎn)給其他經(jīng)營主體,注重對經(jīng)營權(quán)的保護、調(diào)動新型經(jīng)營主體長期投資的積極性(祝國平等,2021)。在宅基地方面,應針對外遷的集體成員缺乏順暢的退出通道、外來的非本集體成員缺乏順暢的進入通道等突出矛盾,按照“‘三權(quán)分置’、差別賦權(quán),立足存量、先房后地,保障居住、拒絕投機”的思路深化改革,在落實集體所有權(quán)、保障成員使用權(quán)的基礎上著力放活宅基地的流轉(zhuǎn)使用權(quán),著力提高存量農(nóng)房和宅基地的利用率、優(yōu)先擴大現(xiàn)有農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)對外流轉(zhuǎn)的空間,在滿足非本集體成員居住需求的同時防止資本圈地和游資炒作。在農(nóng)村集體建設用地方面,應拓展入市范圍,在做好村莊建設規(guī)劃的基礎上,把村莊廢棄土地、閑置農(nóng)村學校等公益性建設用地調(diào)整為經(jīng)營性建設用地后允許其入市。在土地利用規(guī)劃和管理制度方面,應以鄉(xiāng)鎮(zhèn)或村為單位開展全域土地綜合整治,優(yōu)化生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間布局,將農(nóng)村建設用地存量整理和增減掛鉤節(jié)約出來的建設用地指標優(yōu)先用于支持農(nóng)村建設項目,根據(jù)休閑、觀光、養(yǎng)老等產(chǎn)業(yè)分散布局的實際需要探索點狀供地、混合用地等新機制。
建立體現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展原則的資金保障政策體系。合理劃分政府和市場在鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎設施和生態(tài)建設等領域的邊界,該由政府承擔的應通過調(diào)整公共資源分配結(jié)構(gòu)加大對農(nóng)業(yè)農(nóng)村的投入力度,該由市場承擔的應調(diào)動農(nóng)民和其他市場主體對農(nóng)業(yè)農(nóng)村的投入積極性。應強化財政資金投入的先導作用,嚴格落實《農(nóng)業(yè)法》對農(nóng)業(yè)投入的要求和《農(nóng)業(yè)技術推廣法》對提高農(nóng)業(yè)技術推廣投入的規(guī)定,將城鄉(xiāng)基本公共服務投入水平的均衡化、城鄉(xiāng)基本社會保障標準一體化作為對各級政府的考核指標,落實提高土地出讓收入用于支持農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展比例的規(guī)定,將新增耕地指標和建設用地增減掛鉤節(jié)余指標交易收益全部劃入農(nóng)業(yè)農(nóng)村支出預算專項,支持省級政府發(fā)行鄉(xiāng)村振興專項債。強化金融資源回流農(nóng)村的激勵約束機制,落實涉農(nóng)貸款業(yè)務差異化監(jiān)管制度,適度下調(diào)農(nóng)戶和農(nóng)村經(jīng)營主體貸款、農(nóng)村資產(chǎn)抵押貸款的風險權(quán)重,建立涉農(nóng)信貸保險制度,拓展對農(nóng)村金融機構(gòu)涉農(nóng)信貸的稅收優(yōu)惠,促進縣域金融機構(gòu)對農(nóng)信貸投放。