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提出城鄉(xiāng)界定問題,完全歸因于筆者對我國城鄉(xiāng)發(fā)展實(shí)踐的觀察。在農(nóng)村調(diào)研中常常能碰到一種情形,調(diào)研所在地的官員推薦的有些參觀點(diǎn)其實(shí)不是鄉(xiāng)村,而是城市功能區(qū),甚至就是一個小城市。有的地方向調(diào)研者提供的支農(nóng)項(xiàng)目,仔細(xì)辨別之下,也可發(fā)現(xiàn)它們其實(shí)是城市建設(shè)項(xiàng)目。城市當(dāng)然要發(fā)展,筆者甚至認(rèn)為鄉(xiāng)村振興大業(yè)需要通過城鄉(xiāng)一體化發(fā)展來完成。但是,城鄉(xiāng)建設(shè)的實(shí)際操作需要精準(zhǔn),干了什么說什么,不可眉毛胡子一把抓。

孔子講：“名不正則言不順,言不順則事不成?！蓖七M(jìn)城市化、大力振興鄉(xiāng)村,都不錯,但如果真正到實(shí)際工作層面,就會發(fā)現(xiàn)不同的人所講的城市與鄉(xiāng)村可能不是一碼事。每人自言自語,論題南轅北轍。多年來,三農(nóng)工作被看作“重中之重”,工作力度不可謂不大,但有些地方實(shí)際效果與此并不十分匹配。這種情形與工作考核評價指標(biāo)的不確定有一定關(guān)系?？己酥笜?biāo)需要內(nèi)涵明確,所用概念不應(yīng)模糊不清。

關(guān)于城市與鄉(xiāng)村的界定,我們有一套因循的認(rèn)識。很多年前,我國城市發(fā)展落后,住在“生產(chǎn)隊(duì)”的居民被稱為農(nóng)民,其所在地域被看作農(nóng)村。后來中國經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)大幅優(yōu)化,又逐步實(shí)行了“市管縣”體制,官方統(tǒng)計(jì)中的“城市”概念發(fā)生了變化?，F(xiàn)在把建制鎮(zhèn)鎮(zhèn)域常住人口也統(tǒng)計(jì)為城市人口,但在統(tǒng)計(jì)農(nóng)民收入時所依據(jù)的農(nóng)民定義又與之不相匹配。在目前的一般性政策文件中,講農(nóng)村工作領(lǐng)域時,還是把縣城以下的區(qū)域以及城市行政區(qū)內(nèi)的區(qū)轄鎮(zhèn)村看作鄉(xiāng)村。概括說,我們的城鄉(xiāng)界定主要用來適應(yīng)行政管理需要,與實(shí)際人口布局觀察的需要不匹配,沒有形成一套穩(wěn)定的區(qū)劃規(guī)則,來按照實(shí)際人口布局變化不斷調(diào)整市鎮(zhèn)設(shè)置。目前流行的關(guān)于城市化率、農(nóng)民收入等指標(biāo)在一定程度上并不能準(zhǔn)確反映國民經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)。

城鄉(xiāng)界定方面的問題會對國民經(jīng)濟(jì)管理產(chǎn)生誤差。
首先,城鄉(xiāng)界定不科學(xué)不利于形成精準(zhǔn)政策指向。寬泛的鄉(xiāng)村概念夸大了國家對鄉(xiāng)村的投入,難以避免農(nóng)業(yè)投入的“非農(nóng)化”傾向。例如,國家財政的農(nóng)林水支出項(xiàng)下的農(nóng)村綜合改革支出就是一項(xiàng)易于偏離農(nóng)業(yè)支持的投入。
其次,城鄉(xiāng)界定不合理也不利于引導(dǎo)社會資本合理流動。有的民間投資項(xiàng)目名義上投入到了農(nóng)村,發(fā)展所謂興農(nóng)產(chǎn)業(yè),得到了政府支持,但長期看與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化無關(guān),還因?yàn)槭チ朔寝r(nóng)投資的聚集效應(yīng),形成了低效率投資。
最后,城鄉(xiāng)界定的含糊同樣不利于引導(dǎo)人口合理流動。中國的城市化率總體上還不高,現(xiàn)有不少建制鎮(zhèn)有必要、也有可能發(fā)展成為小城市,使中國大約在“胡煥庸線”沿線及以東的廣大區(qū)域上,平均約每300平方公里出現(xiàn)一座小城市。小城市要真正按照城市的標(biāo)準(zhǔn)來建設(shè),使其成為服務(wù)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈現(xiàn)代化的基地與特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展的基地。但是,目前的建制鎮(zhèn)角色定位比較尷尬,對各種要素的吸引力不強(qiáng),亟需正名。

往更深層次看,我們經(jīng)常習(xí)慣于一種“差不多”的管理思維,對城鄉(xiāng)界定清楚與否的問題不大在意。而經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家對于城鄉(xiāng)的嚴(yán)格界定比較重視。美國有四個聯(lián)邦機(jī)構(gòu)從自己的工作需要出發(fā),對城市與鄉(xiāng)村采用了多個不同的界定準(zhǔn)則。因?yàn)榻缍ǖ脑瓌t十分明確,所以不僅不會引起混亂,反而使統(tǒng)計(jì)觀察結(jié)論可以相互參照,有利于對城鄉(xiāng)發(fā)展趨勢作出更好判斷。
今年,歐盟、聯(lián)合國糧農(nóng)組織、聯(lián)合國人居署、國際勞工組織、經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織以及世界銀行等六大國際機(jī)構(gòu)在歷時五年商討研究的基礎(chǔ)上,形成了一個關(guān)于城鄉(xiāng)界定的研究報告《Applying the Degree of Urbanisation:A METHODOLOGICAL MANUAL TO DEFINE CITIES,TOWNS AND RURAL AREAS FOR INTERNATIONAL COMPARISONS》(城市化水平判定--國際比較中定義城市、市鎮(zhèn)和農(nóng)村的方法手冊)。這個向世界各國提出的具有實(shí)操性的統(tǒng)計(jì)改革手冊,提出的界定城鄉(xiāng)的方法,是將目標(biāo)區(qū)域按每一平方公里面積劃分為連續(xù)的單元,根據(jù)每個單元的人口密度、人口規(guī)模以及每個單元與相鄰單元的連續(xù)情形來劃定城鄉(xiāng)。這個方案實(shí)際上把人口分布聚落劃分為3個類別,分別是城市、市鎮(zhèn)及人口半稠密區(qū)與鄉(xiāng)村。方案對3個類別的具體認(rèn)定原則是：
城市：在連續(xù)的若干單元中,每個單元的人口密度大于等于1500人,居民點(diǎn)相互連接,人口總量超過5萬人,且至少一半人口處于地理上完全連續(xù)的中心區(qū)。按這個定義,設(shè)想一個松散型、類似美國的最小城市情形：3平方公里居住2.5萬人構(gòu)成核心區(qū),其余2.5萬人住在與中心區(qū)域相毗鄰的約16平方公里的區(qū)域里,且每平方公里人口密度都大于1500人。當(dāng)然還可以設(shè)想一個緊湊型最小城市的情形,如荷蘭的小城市。
市鎮(zhèn)及人口半稠密區(qū)：在連續(xù)的若干單元中,排除城市群中的市中心區(qū)域,每個單元的人口密度大于300人,人口總量大于5000人,居民點(diǎn)有分隔,且中心區(qū)域的人口不超過半數(shù)。
鄉(xiāng)村：去除以上區(qū)域后,目標(biāo)區(qū)域的其他部分都是鄉(xiāng)村。

手冊中提及的城鄉(xiāng)界定不是簡單地只劃分城市與鄉(xiāng)村,而是在二者之間加上了一個“市鎮(zhèn)與人口半稠密區(qū)”,從這一點(diǎn)看,它也比較符合中國國情?？梢钥紤]作為我國人口布局統(tǒng)計(jì)方法改革的一個思路。
鄉(xiāng)村振興已緊鑼密鼓地開展,各項(xiàng)工作必將分條分塊落實(shí)下去。為促進(jìn)我國城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展,在城鄉(xiāng)界定方法改革的基礎(chǔ)上,也需要其他配套改革,其中包括行政區(qū)劃改革、城鄉(xiāng)社會治理一體化改革等。在大的改革之前,首先可以考慮合并一些人口小縣,并根據(jù)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn),將“縣轄市”改革推向全國,使符合條件的建制鎮(zhèn)名正言順地變?yōu)樾姓墑e最低的建制市。通過這些方面的改革,希望有助于我國國民經(jīng)濟(jì)管理體系向科學(xué)化、市場化和國際化方向發(fā)展。