關(guān)鍵詞：糧食安全 藏糧于地 發(fā)展邏輯 內(nèi)在要求

　　黨的二十大報(bào)告提出,“全方位夯實(shí)糧食安全根基,全面落實(shí)糧食安全黨政同責(zé)”?！叭轿弧薄案笔侵醒胛募诩Z食領(lǐng)域的新提法,這是基于糧食戰(zhàn)略價(jià)值作出的重大判斷?！叭轿弧本哂腥?、完整、系統(tǒng)的涵義,是新時(shí)代統(tǒng)籌發(fā)展與穩(wěn)定、風(fēng)險(xiǎn)與安全、糧食與其他產(chǎn)業(yè),以及應(yīng)對(duì)變亂交織的國(guó)際形勢(shì)提出的新要求,是在更高水平、更高層次保障糧食安全,也是全面系統(tǒng)準(zhǔn)確把握我國(guó)糧食安全主動(dòng)權(quán)的戰(zhàn)略部署和政策導(dǎo)向；“根基”有根底和基礎(chǔ)的含義,側(cè)重于事物存在和發(fā)展的牢固依據(jù)和決定性力量,比“基礎(chǔ)”更牢固、更堅(jiān)實(shí)、更可靠。“全方位”是方式方法,“根基”是重要程度,只有做到“全方位”才能夯實(shí)“根基”。從國(guó)際發(fā)展經(jīng)驗(yàn)看,實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的大國(guó)都很好地解決了糧食問(wèn)題。對(duì)我們這樣一個(gè)有著14億多人口的大國(guó)來(lái)說(shuō),確保把飯碗牢牢端在自己手中,始終是發(fā)展之基、強(qiáng)國(guó)之本。全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó),必須要處理好糧食安全問(wèn)題,這是推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化的必然要求。

　　黨的二十大報(bào)告強(qiáng)調(diào),“牢牢守住十八億畝耕地紅線,逐步把永久基本農(nóng)田全部建成高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田”,蘊(yùn)含著“根基”最直接的指向。耕地是最寶貴的資源,是糧食生產(chǎn)的命根,是經(jīng)濟(jì)社會(huì)永續(xù)發(fā)展的命脈。為了有效保障糧食等重要農(nóng)產(chǎn)品供給安全,長(zhǎng)期以來(lái),中央始終堅(jiān)持最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度,相繼出臺(tái)了一系列文件,并作出決策部署,對(duì)耕地實(shí)行特殊保護(hù),嚴(yán)守耕地保護(hù)紅線,確保耕地占補(bǔ)平衡。然而,隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速發(fā)展,其與耕地保護(hù)之間的矛盾不斷加劇?！兜谌稳珖?guó)國(guó)土調(diào)查主要數(shù)據(jù)公報(bào)》(下文簡(jiǎn)稱國(guó)土“三調(diào)”)顯示,2019年末,全國(guó)耕地面積約為19.18億畝,比2009年減少約1.13億畝。根據(jù)《國(guó)家人口發(fā)展規(guī)劃(2016-2030年)》顯示,2030年,全國(guó)人口將達(dá)到14.5億人的峰值,城鎮(zhèn)化率達(dá)到70%。因此,未來(lái)中國(guó)糧食需求還將持續(xù)增長(zhǎng)。而耕地資源開(kāi)發(fā)潛力已接近極限,確保耕地紅線和糧食生命線的安全空間刻不容緩,這是邁向2035年基本實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化新征程的必然要求。

　　中國(guó)耕地保護(hù)政策演進(jìn)與效率

　　我國(guó)耕地保護(hù)萌芽于20世紀(jì)80年代,隨著國(guó)內(nèi)外糧食安全形勢(shì)的變化,耕地保護(hù)政策也發(fā)生了顯著變遷,反映了“藏糧于地、藏糧于技”戰(zhàn)略的演化歷程?？傮w來(lái)看,我國(guó)耕地保護(hù)利用政策經(jīng)歷了從以保障耕地?cái)?shù)量為主、到“數(shù)量-質(zhì)量”并重、再到“數(shù)量-質(zhì)量-生態(tài)”三重保護(hù)的三個(gè)階段。至此,我國(guó)已經(jīng)形成了包括基本農(nóng)田保護(hù)制度、土地用途管制制度、耕地占補(bǔ)平衡制度等在內(nèi)的最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度體系。

　　1998～2004年：以保障耕地?cái)?shù)量為主。相關(guān)數(shù)據(jù)顯示,1997～2004年,全國(guó)每年新增建設(shè)用地570萬(wàn)畝,占用農(nóng)民耕地304萬(wàn)畝。也就是說(shuō),期間全國(guó)新增建設(shè)用地面積的55.53%來(lái)源于耕地。同期,糧食產(chǎn)量不斷下降,從5.12億噸跌至4.31億噸,其中2000年糧食產(chǎn)量較上年減產(chǎn)9.1%,跌幅達(dá)到改革開(kāi)放以來(lái)的最大。在此背景下,形成了以確保耕地?cái)?shù)量為主的耕地保護(hù)政策體系,并不斷在土地用途管制、基本農(nóng)田保護(hù)、耕地補(bǔ)償?shù)确矫孢M(jìn)行政策探索與深化。該階段,我國(guó)耕地保護(hù)政策體系基本形成,各層級(jí)出臺(tái)的耕地利用保護(hù)政策在一定程度上遏制了耕地?cái)?shù)量減少的趨勢(shì),但由于國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略調(diào)整和1999～2004年的生態(tài)退耕工程,這一時(shí)期的耕地面積并未明顯增加。

　　2004～2012年：耕地?cái)?shù)量保障﹢質(zhì)量提升雙重保護(hù)。隨著經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展,非農(nóng)建設(shè)用地需求長(zhǎng)期居于高位,雖然實(shí)行了耕地占補(bǔ)平衡政策,但耕地“占優(yōu)補(bǔ)劣”現(xiàn)象未得到有效遏制。這一時(shí)期,耕地保護(hù)政策的內(nèi)涵更加豐富,在強(qiáng)調(diào)耕地?cái)?shù)量的同時(shí)更注重對(duì)耕地質(zhì)量的保護(hù),劃定耕地紅線、推廣耕地質(zhì)量保護(hù)措施。該階段,各方主體的耕地保護(hù)認(rèn)知程度深化,耕地保護(hù)利用政策體系逐步建立并完善。耕地保護(hù)責(zé)任制更細(xì)化,經(jīng)濟(jì)手段運(yùn)用更靈活。耕地?cái)?shù)量和質(zhì)量管理能力的提高顯著提升了糧食綜合生產(chǎn)能力,糧食生產(chǎn)實(shí)現(xiàn)了持續(xù)增長(zhǎng)。

　　2012年至今：數(shù)量、質(zhì)量和生態(tài)三重保護(hù)。得益于耕地保護(hù)制度體系的建設(shè)和完善,耕地?cái)?shù)量相較前一階段有所增加。但農(nóng)業(yè)發(fā)展數(shù)量與質(zhì)量、總量與結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)與環(huán)境間的矛盾日益突出,資源環(huán)境約束趨緊。2014年,環(huán)境保護(hù)部和國(guó)土資源部聯(lián)合發(fā)布的《全國(guó)土壤污染狀況調(diào)查公報(bào)》顯示,耕地土壤環(huán)境質(zhì)量堪憂,全國(guó)土壤總點(diǎn)位超標(biāo)率為16.1%,其中輕微、輕度、中度和重度污染點(diǎn)位比例分別為11.2%、2.3%、1.5%和1.1%。這一時(shí)期,耕地保護(hù)政策體系更強(qiáng)調(diào)數(shù)量-質(zhì)量-生態(tài)保護(hù)策略,主要通過(guò)建立以數(shù)量為基礎(chǔ)、產(chǎn)能為核心的占補(bǔ)新機(jī)制,嚴(yán)防耕地“非農(nóng)化”“非糧化”,實(shí)施耕地輪作休耕等制度。該階段,耕地保護(hù)利用進(jìn)入了新的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型時(shí)期,三重保護(hù)的政策體系實(shí)現(xiàn)了對(duì)耕地保護(hù)利用的全面統(tǒng)籌,為新時(shí)期應(yīng)對(duì)內(nèi)外部多重危機(jī)、穩(wěn)定糧食安全奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

　　中央通過(guò)不斷完善耕地主動(dòng)保護(hù)機(jī)制,形成了糧食耕地保護(hù)空間。糧食種植不同于設(shè)施農(nóng)業(yè),一般都是大田作物,一定數(shù)量的耕地是不可或缺的載體。因我國(guó)稻谷小麥單產(chǎn)水平在國(guó)際上具有領(lǐng)先優(yōu)勢(shì),以及FAO數(shù)據(jù)庫(kù)與中國(guó)統(tǒng)計(jì)局在統(tǒng)計(jì)其他豆類、其他谷物和其他薯類等標(biāo)準(zhǔn)上的不一致性,所以文中采用中國(guó)單產(chǎn)數(shù)據(jù)和現(xiàn)有面積作為約束性指標(biāo)；而我國(guó)玉米、大豆、馬鈴薯單產(chǎn)與世界代表國(guó)家相比,差距明顯,在此選取美國(guó)、巴西單產(chǎn)作為目標(biāo)值,以現(xiàn)有產(chǎn)量倒推至少需要的種植面積。從表1看,我們假設(shè)國(guó)內(nèi)需求靜態(tài)不變,即使未來(lái)國(guó)內(nèi)糧食單產(chǎn)水平不斷提高,保持近14億畝的糧食種植面積不可或缺。2020年中國(guó)糧食種植面積約17.5億畝,如玉米、大豆、馬鈴薯單產(chǎn)達(dá)到美國(guó)、巴西的水平,可減少種植面積3.6億畝,以全國(guó)作物的平均復(fù)種指數(shù)1.3計(jì),至少需要10.72億畝耕地種糧。

　　“藏糧于地”戰(zhàn)略的邏輯內(nèi)涵

　　長(zhǎng)期以來(lái),中國(guó)對(duì)耕地的高強(qiáng)度利用,直接威脅到糧食生產(chǎn)的可持續(xù)性。堅(jiān)持最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度,堅(jiān)守耕地紅線,實(shí)施“藏糧于地”戰(zhàn)略,對(duì)確保牢牢端穩(wěn)“中國(guó)飯碗”意義重大?！安丶Z于地”戰(zhàn)略的形成不是偶然的,是中國(guó)遵循理論和立足實(shí)踐主動(dòng)選擇的重大戰(zhàn)略決策,內(nèi)蘊(yùn)著深厚的邏輯根源。

　　馬克思充分肯定了土地的價(jià)值及其在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的地位,同時(shí)也強(qiáng)調(diào)了合理利用土地的重要性。馬克思在《資本論》第一卷中就指出“勞動(dòng)并不是它所生產(chǎn)的使用價(jià)值即物質(zhì)財(cái)富的唯一源泉。”馬克思把勞動(dòng)力和土地看作社會(huì)財(cái)富形成的兩個(gè)原始要素,認(rèn)為土地是人的“原始的食物倉(cāng)”和“原始的勞動(dòng)資料庫(kù)”,是人類生活和生產(chǎn)的物質(zhì)條件和自然基礎(chǔ)。特別是在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中,馬克思認(rèn)為土地是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)所必須的最基本的生產(chǎn)資料,指出農(nóng)業(yè)生產(chǎn)是“以土地的植物性產(chǎn)品或動(dòng)物性產(chǎn)品的形式或漁業(yè)等產(chǎn)品的形式,提供出必要的生活資料”。同時(shí),馬克思還強(qiáng)調(diào)了土地的有限性和可塑性,由于土地是自然歷史過(guò)程的產(chǎn)物,因此人類只能利用土地而不能隨意增加土地的總面積,且在利用土地的過(guò)程中,只要處理得當(dāng)土地就會(huì)不斷被改良,即合理的農(nóng)業(yè)投資和單純的耕作會(huì)改良土地。此外,馬克思還認(rèn)為土地肥力與農(nóng)業(yè)化學(xué)和農(nóng)業(yè)機(jī)械發(fā)展水平以及運(yùn)用程度相關(guān),在合理利用生產(chǎn)手段的情況下,土地肥力是可以提高的。因此,土地生產(chǎn)率的可能性是無(wú)限的,但也指出“耕作如果自發(fā)地進(jìn)行,而不是有意識(shí)地加以控制(他作為資產(chǎn)者當(dāng)然想不到這一點(diǎn)),接踵而來(lái)的就是土地荒蕪”。

　　在傳統(tǒng)西方經(jīng)濟(jì)學(xué)中,土地被認(rèn)為是財(cái)富形成和生產(chǎn)分配研究的起點(diǎn),古典經(jīng)濟(jì)學(xué)創(chuàng)始人威廉.配第關(guān)于“勞動(dòng)是財(cái)富之父,土地是財(cái)富之母”的財(cái)富價(jià)值觀點(diǎn),雖然未明確提出“生產(chǎn)要素二元論”,但實(shí)際上已經(jīng)將土地和勞動(dòng)力看作是財(cái)富生成的源泉。亞當(dāng).斯密則把國(guó)民財(cái)富定義為“土地和勞動(dòng)的年產(chǎn)物”,認(rèn)為價(jià)值是勞動(dòng)、土地以及資本總和的體現(xiàn),即“生產(chǎn)要素三元論”。新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)家馬歇爾把土地與勞動(dòng)、資本、組織視為生產(chǎn)的四要素,分析了土地利用在財(cái)富增長(zhǎng)中的地位和作用。隨著發(fā)展中國(guó)家工業(yè)化道路中部門不平衡增長(zhǎng)問(wèn)題的出現(xiàn),二元經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模型逐漸被發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)家所重視,土地利用在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)中的重要性被再次證明。隨著時(shí)間推移,西方經(jīng)濟(jì)學(xué)對(duì)土地問(wèn)題的研究經(jīng)歷了古典經(jīng)濟(jì)學(xué)、新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)和新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)等若干個(gè)發(fā)展階段,盡管在不同歷史時(shí)期對(duì)土地問(wèn)題的研究在變化和發(fā)展,但“土地是重要的生產(chǎn)要素”這一命題一直存在。

　　從實(shí)踐邏輯來(lái)看,相比于勞動(dòng)力、資本、組織等生產(chǎn)要素,土地對(duì)糧食生產(chǎn)的貢獻(xiàn)作用最為突出。土地?cái)?shù)量多寡和質(zhì)量?jī)?yōu)劣從根本上決定了糧食單產(chǎn)和總量水平,一個(gè)國(guó)家要想滿足其社會(huì)對(duì)糧食的需求量,最基本的約束變量就是所占有耕地?cái)?shù)量的多少。綜觀世界農(nóng)業(yè)大國(guó),糧食生產(chǎn)總量和人均糧食產(chǎn)量較多的國(guó)家,往往有著豐富的耕地資源或者較高的人均耕地占有量。例如,美國(guó)、俄羅斯、澳大利亞、加拿大、巴西等國(guó)利用各自廣闊的耕地資源,不僅實(shí)現(xiàn)了糧食自給自足,還成為世界主要糧食出口大國(guó)。通過(guò)FAO的數(shù)據(jù)計(jì)算,2020年俄羅斯糧食收獲面積0.45億公頃,雖然糧食單產(chǎn)量水平只有2.91噸／公頃,但糧食總產(chǎn)量和人均糧食產(chǎn)量達(dá)到了1.30億噸和0.90噸,這與其較高的人均耕地面積密不可分。相反,日本雖是世界上糧食單產(chǎn)水平較高的國(guó)家,但由于耕地資源匱乏,目前仍是世界主要糧食進(jìn)口國(guó)。2020年日本糧食單產(chǎn)6.05噸／公頃,約為俄羅斯的2倍,但受0.02億公頃糧食收獲面積限制,糧食總產(chǎn)量和人均糧食占有量分別只為0.11億噸和0.09噸,不能自給自足。另外,從作物種類看,耕地對(duì)糧食安全的影響程度要高于經(jīng)濟(jì)作物。這主要由于糧食作物對(duì)耕地?cái)?shù)量的需求度遠(yuǎn)高于經(jīng)濟(jì)作物,且相比于經(jīng)濟(jì)作物可借助的智慧技術(shù)輔助和無(wú)土化栽培等條件,耕地資源則是糧食生產(chǎn)不可替代的載體,是決定糧食豐歉的最基本的、長(zhǎng)期的約束因素。

　　綜上可知,耕地是糧食生產(chǎn)的基本要素,更是人類生存的基本資源和條件,保護(hù)耕地就是保護(hù)人類的生命線?！安丶Z于地”的內(nèi)涵可以理解為“四有”：一是數(shù)量有保障,嚴(yán)守18億畝耕地紅線；二是質(zhì)量有改善,改造提升高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田2.8億畝；三是生產(chǎn)有后勁,提高農(nóng)田可持續(xù)利用水平和綜合生產(chǎn)能力；四是發(fā)展有韌性,適時(shí)增加、減少種糧,或種植涵養(yǎng)耕地作物,實(shí)現(xiàn)種地養(yǎng)地相結(jié)合。實(shí)施“藏糧于地”戰(zhàn)略的關(guān)鍵是要以保障國(guó)家糧食安全為前提,休耕不能減少耕地、搞非農(nóng)化、削弱農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力,確保糧食任何時(shí)候都能夠產(chǎn)得出、供得上。

　　“藏糧于地”戰(zhàn)略面臨的問(wèn)題與挑戰(zhàn)

　　我國(guó)耕地利用保護(hù)政策的演進(jìn)發(fā)展歷程是不同時(shí)期下對(duì)糧地關(guān)系變化的響應(yīng),具有明顯的時(shí)代特征。新發(fā)展階段下,“藏糧于地”戰(zhàn)略的精準(zhǔn)實(shí)施面臨著耕地資源本底狀況、質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)、生態(tài)安全等多重現(xiàn)實(shí)因素的制約。

　　耕地資源總量不足,后備資源趨緊。以國(guó)土“三調(diào)”結(jié)果公布的現(xiàn)有19.18億畝耕地計(jì)算,我國(guó)人均耕地面積僅1.33畝,不及世界平均水平的40%,對(duì)于大田作物糧食的生產(chǎn)壓力大。一方面,全國(guó)耕地后備資源約8029.15萬(wàn)畝,其中可開(kāi)墾土地資源7742.63萬(wàn)畝,可復(fù)墾土地資源286.52萬(wàn)畝,但大部分分布在中西部地區(qū),大部分為零散耕地,連片耕地后備資源僅占35.3%,且集中在少數(shù)區(qū)域。另一方面,耕地資源空間分布不均衡。按照我國(guó)大陸6大地理區(qū)域劃分,東北地區(qū)耕地面積4.48億畝,占全國(guó)耕地總面積的23.37%,位居全國(guó)第一,常住人口6.98%的比例為全國(guó)最末,耕地資源相對(duì)充裕。除了東北地區(qū),華東和中南耕地面積占比遠(yuǎn)低于常住人口占比,耕地資源緊缺。全國(guó)呈現(xiàn)耕地資源與居住人口、即糧食供需不匹配的情況,雖然物流可以滿足一定的糧食調(diào)運(yùn),但目前糧食流通體系脆弱,還難以實(shí)現(xiàn)快速的大規(guī)模糧食調(diào)運(yùn)。耕地?cái)?shù)量與需求分布不均衡的狀況,將加劇耕地資源緊張,威脅糧食安全。

　　耕地質(zhì)量總體不高,可持續(xù)發(fā)展能力受限。除耕地?cái)?shù)量緊張外,我國(guó)耕地質(zhì)量總體不高。伴隨著化肥、農(nóng)藥等農(nóng)資大量施用,農(nóng)田養(yǎng)分嚴(yán)重失衡。據(jù)《第二次全國(guó)污染源普查公報(bào)》公布的水污染物排放數(shù)據(jù),種植業(yè)排放總氮71.95萬(wàn)噸、總磷7.62萬(wàn)噸；畜禽養(yǎng)殖業(yè)排放總氮59.63萬(wàn)噸、總磷11.97萬(wàn)噸,兩者都遠(yuǎn)超工業(yè)污染物總排放量,即種植業(yè)和畜禽養(yǎng)殖業(yè)的氮磷污染量都超過(guò)工業(yè)污染。污染物不僅破壞耕地的土壤結(jié)構(gòu),加速耕地養(yǎng)分流失,還導(dǎo)致土壤嚴(yán)重板結(jié),直接損害耕地質(zhì)量?！?019年全國(guó)耕地質(zhì)量等級(jí)情況公報(bào)》以全國(guó)20.23億畝耕地為基數(shù)進(jìn)行評(píng)價(jià),全國(guó)耕地按質(zhì)量等級(jí)由高到低依次劃分為一至十等,平均等級(jí)為4.76等,耕地質(zhì)量平均水平不超過(guò)5。其中一至三等耕地合計(jì)6.32億畝,僅占耕地總面積的31.24%,全國(guó)還有超過(guò)三分之二的耕地是中低產(chǎn)田。顯然,我國(guó)耕地質(zhì)量受污染面廣、中低產(chǎn)田比重大、優(yōu)質(zhì)良田比重小,耕地質(zhì)量總體偏低。

　　耕地改造難度增加,投入產(chǎn)出邊際遞減。高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)越到后期,新增任務(wù)越繁重,特別是一些位置偏遠(yuǎn)、坡度較大、零散化較重的地塊,建設(shè)難度大、單位投資高,需要持之以恒抓推進(jìn)、久久為功求實(shí)效。而糧食生產(chǎn)具有自然和經(jīng)濟(jì)雙重風(fēng)險(xiǎn)、收益具有周期性等特征,在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的土地要素“競(jìng)爭(zhēng)”中處于比較劣勢(shì)。提升耕地質(zhì)量是一項(xiàng)龐大的系統(tǒng)工程,土壤質(zhì)量初期變化“看不見(jiàn)也摸不著”,必須通過(guò)特定的生化手段才能檢測(cè)到,耕地治理需要生物、科技等手段綜合施策,難度大且見(jiàn)效慢,而每一項(xiàng)科技進(jìn)步、土地改良的過(guò)程投入巨大?？傮w來(lái)看,土地質(zhì)量提升過(guò)程投入產(chǎn)出的邊際效益并不高。

　　“非農(nóng)化”“非糧化”凸顯,人地資源匹配不強(qiáng)。在土地要素市場(chǎng)化條件下,耕地“非農(nóng)化”“非糧化”經(jīng)濟(jì)比較收益較高,穩(wěn)定種糧耕地生產(chǎn)壓力大。尤其是在地方“土地財(cái)政”下,土地要素將在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的調(diào)控下流向工業(yè)、房地產(chǎn)等經(jīng)濟(jì)利潤(rùn)較高的領(lǐng)域。國(guó)土“三調(diào)”顯示,2019年我國(guó)建設(shè)用地6.13億畝,較2009年“二調(diào)”增加1.28億畝、增幅26.50%,為土地流向提供了重要的佐證。特別是東部沿海省份,1980～2021年浙江、福建、廣東3省GDP占全國(guó)GDP的比重分別從3.95%、1.92%、5.49%上升到6.43%、4.27%、10.87%,同時(shí)糧食產(chǎn)量占全國(guó)比重分別從4.48%、2.50%、5.25%下降到0.91%、0.74%、1.87%,其源頭就在于土地“非農(nóng)化”“非糧化”,直接導(dǎo)致我國(guó)糧食從“南糧北運(yùn)”轉(zhuǎn)變?yōu)椤氨奔Z南運(yùn)”。當(dāng)前,糧食生產(chǎn)向糧食主產(chǎn)區(qū)快速集中,河南、吉林、黑龍江等北方省份成為國(guó)家糧食生產(chǎn)的“中堅(jiān)力量”,2021年黑龍江一省的糧食產(chǎn)量就超過(guò)全國(guó)的10%。一方面,糧食產(chǎn)量占比低的區(qū)域,產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整成本高,將土地讓渡給糧食生產(chǎn)的行政管理成本、經(jīng)濟(jì)收益沉沒(méi)成本等較大；另一方面,糧食產(chǎn)量占比高的區(qū)域負(fù)擔(dān)重且風(fēng)險(xiǎn)大,糧食生產(chǎn)還沒(méi)有完全擺脫“靠天吃飯”的自然資源依賴,一旦出現(xiàn)旱災(zāi)、水災(zāi)、病蟲害等,可能將直接影響全國(guó)糧食供給總量,威脅國(guó)家糧食安全。

　　新時(shí)代推進(jìn)耕地保護(hù)的路徑選擇

　　糧食安全是“國(guó)之大者”,事關(guān)國(guó)運(yùn)民生,是國(guó)家安全的重要基礎(chǔ),是治國(guó)安邦的首要任務(wù),是關(guān)系國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)穩(wěn)定和國(guó)家自立的全局性重大戰(zhàn)略問(wèn)題。為加快實(shí)現(xiàn)全方位夯實(shí)糧食安全根基,還需采取系統(tǒng)性的強(qiáng)政策調(diào)動(dòng)地方抓糧、穩(wěn)定糧食生產(chǎn)用地積極性,采取超常規(guī)的“黑科技”突破資源技術(shù)約束,提高地力、增強(qiáng)糧食綜合生產(chǎn)能力。構(gòu)建“一個(gè)方針、雙向發(fā)力、三位一體”的耕地保護(hù)新格局,即以“嚴(yán)守耕地紅線意識(shí)”為方針,以“保數(shù)量、提質(zhì)量”為抓手雙向發(fā)力,完善“黨政同責(zé)、產(chǎn)區(qū)補(bǔ)償、種糧收益保障”三位一體的耕地保護(hù)長(zhǎng)效機(jī)制。

　　一個(gè)方針：嚴(yán)守耕地紅線意識(shí),抓牢耕地保護(hù)源頭。嚴(yán)守18億畝耕地紅線,加強(qiáng)耕地用途管制,落實(shí)最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度,用“長(zhǎng)牙齒”硬措施保護(hù)耕地,防止以結(jié)構(gòu)調(diào)整為名實(shí)行耕地“非糧化”。地方層面落實(shí)好國(guó)土空間規(guī)劃要求,劃定并嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線、耕地和永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界“三條控制線”；將耕地保護(hù)紅線納入地方考核指標(biāo)體系,建立耕地保護(hù)目標(biāo)考核獎(jiǎng)懲機(jī)制；嚴(yán)格審查非農(nóng)建設(shè)占用耕地,堅(jiān)決遏制違法違規(guī)占用耕地行為,堅(jiān)決制止耕地“非農(nóng)化”行為；嚴(yán)格落實(shí)“誰(shuí)用誰(shuí)補(bǔ)、耕保自擔(dān)”源頭嚴(yán)防的屬地監(jiān)管,防止出現(xiàn)占多補(bǔ)少、占優(yōu)補(bǔ)劣、占水田補(bǔ)旱地等現(xiàn)象?；诟?cái)?shù)量剛性控制和彈性空間完善耕地“占補(bǔ)平衡”“進(jìn)出平衡”政策,在國(guó)家層面建立以糧食生產(chǎn)潛力為基礎(chǔ)的耕地平衡調(diào)節(jié)機(jī)制,統(tǒng)籌考慮不同區(qū)域資源環(huán)境稟賦、社會(huì)發(fā)展實(shí)際,合理確定耕地保有量、永久基本農(nóng)田等指標(biāo),在落實(shí)最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度的前提下,充分發(fā)揮政府在資源配置中的調(diào)控引導(dǎo)作用。

　　雙向發(fā)力：動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)保數(shù)量,多措并舉提質(zhì)量。在耕地?cái)?shù)量保護(hù)方面,依托大數(shù)據(jù)系統(tǒng),動(dòng)態(tài)精準(zhǔn)監(jiān)測(cè)耕地變化?？茖W(xué)優(yōu)化國(guó)土空間開(kāi)發(fā)規(guī)劃,統(tǒng)籌安排“三區(qū)三線”布局,優(yōu)化城鄉(xiāng)土地資源空間配置,完善永久基本農(nóng)田和一般農(nóng)田的用途管制制度建設(shè)；綜合運(yùn)用航天衛(wèi)星遙感、無(wú)人機(jī)航空遙感等現(xiàn)代信息技術(shù),加強(qiáng)耕地用途管制的落實(shí)與監(jiān)管,及時(shí)監(jiān)管耕地的具體利用類型,做到“圖數(shù)一致”,使耕地用途管制落到實(shí)處。根據(jù)國(guó)內(nèi)外環(huán)境變化和耕地保護(hù)監(jiān)管的需要,把防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)貫穿全過(guò)程,切實(shí)加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警監(jiān)測(cè)能力,提高耕地資源保障能力和水平。

　　在耕地質(zhì)量提升方面,以高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)為重點(diǎn),因地制宜綜合施策。中央地方協(xié)同發(fā)力,強(qiáng)化高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田投入保障,引導(dǎo)地方通過(guò)整合涉農(nóng)資金、創(chuàng)新投融資模式、充分利用新增耕地調(diào)劑收益等方式,合理提高農(nóng)田建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)；利用中央專項(xiàng)債渠道,將糧食基礎(chǔ)設(shè)施列入發(fā)行支持范圍,明確地方政府債券資金用于支持振興糧食產(chǎn)業(yè)重點(diǎn)領(lǐng)域,建設(shè)農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施。堅(jiān)持耕地用養(yǎng)結(jié)合,綜合施策提升耕地質(zhì)量,廣泛應(yīng)用秸稈還田、深松整地等保護(hù)性耕作技術(shù),大力推廣測(cè)土配方施肥、水肥一體化、綠色防控等綠色技術(shù)模式,堅(jiān)持推動(dòng)耕地輪作休耕制度與土壤改良、培肥地力、污染修復(fù)相結(jié)合,加快構(gòu)建用地養(yǎng)地相結(jié)合的綠色種植制度。圍繞黑土地保護(hù)關(guān)鍵技術(shù)進(jìn)行重大攻關(guān),加快推廣寒地秸稈技術(shù),全面推進(jìn)東北黑土地保護(hù)利用。構(gòu)建糧食發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的評(píng)價(jià)體系,從要素投入、糧食產(chǎn)出、組織管理、生態(tài)承載等方面進(jìn)行科學(xué)評(píng)價(jià)。

　　三位一體：落實(shí)黨政同責(zé)、完善產(chǎn)區(qū)補(bǔ)償、保障種糧收益。從中央和省到市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn),工作辦法越細(xì)致、越有利于落實(shí)。因此,基層迫切期待細(xì)化工作方案、考核清單,讓基層抓糧有據(jù)可依、有章可循。建議出臺(tái)地方黨委政府領(lǐng)導(dǎo)班子糧食安全黨政同責(zé)實(shí)施細(xì)則,科學(xué)合理設(shè)置考核內(nèi)容,配套規(guī)范化、可操作的舉措。實(shí)施細(xì)則以解決抓糧種糧的實(shí)際問(wèn)題為內(nèi)容,指標(biāo)應(yīng)盡可能量化,細(xì)化黨委與政府間協(xié)同抓糧的問(wèn)題清單、責(zé)任清單、任務(wù)清單。明確下達(dá)各地方耕地保有量和永久基本農(nóng)田保護(hù)目標(biāo)任務(wù),簽訂耕地保護(hù)目標(biāo)責(zé)任書,對(duì)耕地?cái)?shù)量和耕地用途實(shí)行嚴(yán)格考核,確保一般耕地主要用于糧食和棉、油、糖、蔬菜等農(nóng)產(chǎn)品及飼草飼料生產(chǎn),永久基本農(nóng)田重點(diǎn)用于糧食生產(chǎn),高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田全部用于糧食生產(chǎn)。

　　完善糧食主產(chǎn)區(qū)的耕地保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制,對(duì)糧食主產(chǎn)區(qū)給予耕地保護(hù)政策、項(xiàng)目和財(cái)政資金上的傾斜,著力解決糧食主產(chǎn)區(qū)所面臨的糧食生產(chǎn)責(zé)任大、耕地保護(hù)任務(wù)重、政府財(cái)政資金少等問(wèn)題。建議進(jìn)一步加大中央一般性財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度,全面保障糧食主產(chǎn)區(qū)的基本支出和基本運(yùn)行。同時(shí),建立主銷區(qū)向主產(chǎn)區(qū)財(cái)政轉(zhuǎn)移的發(fā)展性補(bǔ)償機(jī)制,主要用于推動(dòng)主產(chǎn)區(qū)搞好糧食生產(chǎn)經(jīng)營(yíng),增強(qiáng)縣域經(jīng)濟(jì)實(shí)力,讓產(chǎn)糧大縣在加快經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、邁向現(xiàn)代化征程中同步發(fā)展。

　　健全糧食生產(chǎn)利益調(diào)節(jié)機(jī)制,確保農(nóng)民種糧收益。扎實(shí)落實(shí)秸稈綜合利用補(bǔ)貼、耕地輪作休耕補(bǔ)貼,加快建立以生態(tài)、“綠箱”為導(dǎo)向的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度；按照WTO規(guī)則要求,完善農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度,擴(kuò)增“藍(lán)箱”,加快完善玉米大豆生產(chǎn)者補(bǔ)貼辦法,研究水稻小麥的“藍(lán)箱”方案。擴(kuò)大完全成本保險(xiǎn)和種植收入保險(xiǎn)實(shí)施范圍,在全國(guó)13個(gè)糧食主產(chǎn)省份的產(chǎn)糧大縣基礎(chǔ)上,盡快實(shí)現(xiàn)所有產(chǎn)糧大縣全覆蓋,為糧食生產(chǎn)裝上“防護(hù)罩”“兜底網(wǎng)”。

(本文系國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重大項(xiàng)目“耕地-技術(shù)-政策融合視角的‘兩藏’戰(zhàn)略研究”和中國(guó)農(nóng)業(yè)科學(xué)院科技創(chuàng)新工程項(xiàng)目的階段性成果,項(xiàng)目編號(hào)分別為：21ZDA056、10-IAED-01-2022；中國(guó)農(nóng)業(yè)科學(xué)院農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)與發(fā)展研究所博士研究生巴雪真對(duì)本文亦有重要貢獻(xiàn))

【作者簡(jiǎn)介】鐘鈺,中國(guó)農(nóng)業(yè)科學(xué)院農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)與發(fā)展研究所產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)研究室主任、研究員、博導(dǎo)。研究方向?yàn)檗r(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易、糧食安全。主要著作有《供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革下我國(guó)糧食流通收儲(chǔ)政策轉(zhuǎn)變與反應(yīng)機(jī)制研究》(合著)、《我國(guó)糧食進(jìn)口風(fēng)險(xiǎn)防控與策略選擇》(合著)等。