內(nèi)容提要：國情糧情的發(fā)展抬升了國人對糧食安全的認(rèn)知要求,引發(fā)了理論界對糧食安全觀轉(zhuǎn)變的諸多呼吁。然而,有限水土條件下糧食安全被賦予的諸多內(nèi)涵多會動搖高糧食自給率的先決條件,進(jìn)而影響了自身被采納的可能。本文梳理了理論界提及的大食物觀、可持續(xù)觀和全產(chǎn)業(yè)鏈觀,并提煉了這些觀點(diǎn)的形成基礎(chǔ)和現(xiàn)實(shí)制約。研究發(fā)現(xiàn),糧食供給充足是引發(fā)糧食安全觀諸轉(zhuǎn)變方向的現(xiàn)實(shí)前提。然而,無論何種方向的糧食安全觀轉(zhuǎn)變,都會導(dǎo)致糧食高供給水平和糧食高自給率的不適用。對供給充足前提的動搖構(gòu)成了糧食安全觀轉(zhuǎn)變的理論阻礙。為給糧食安全觀轉(zhuǎn)變創(chuàng)造空間,本文認(rèn)為,應(yīng)進(jìn)一步擺脫有關(guān)糧食安全認(rèn)知的束縛,適當(dāng)降低糧食自給率目標(biāo),構(gòu)建雙重糧食安全保障體系。
一、時代變遷與國人對糧食安全認(rèn)知的期許
中國自古以來就有重視糧食安全的歷史傳統(tǒng)。而且,除個別糧食豐收時期外,供不應(yīng)求是中國糧食安全保障的基本底色,也造就了以糧食數(shù)量為特點(diǎn)的傳統(tǒng)糧食安全觀。隨著改革開放以來國情糧情的變化,我國糧食供給能力逐年上升,居民消費(fèi)結(jié)構(gòu)明顯變化,這讓旨在增加糧食產(chǎn)量的傳統(tǒng)糧食安全觀不再適用,對糧食安全觀轉(zhuǎn)變的呼吁也不斷出現(xiàn)。
截至目前,理論界在糧食安全觀轉(zhuǎn)變方向上大致形成了如下期許：一是為適應(yīng)居民消費(fèi)結(jié)構(gòu)變化的“大食物觀”；二是為緩解資源環(huán)境壓力的“可持續(xù)觀”；三是為提升糧食安全保障水平的“全產(chǎn)業(yè)鏈觀”。
(一)大食物觀
大食物觀的提出與中國特定的“糧食”概念有關(guān)?！凹Z食”是中國獨(dú)有的概念,其 、范疇包括谷物、豆類和薯類。英文中并沒有與中國“糧食”對等的詞匯,食物(Food)和谷物(Grain)是與之相近的兩個概念(王漢中,2006)。國內(nèi)約定俗成的“糧食安全”源自聯(lián)合國糧農(nóng)組織“Food Security”概念,卻以“糧食安全”替代了“食物安全”的直譯。正是將“食物”改為當(dāng)時在居民消費(fèi)中占比高的“糧食”的做法,固化了國人對糧食安全的認(rèn)知,也引出糧食安全保障中的若干不合理做法(為便于闡釋,這里繼續(xù)使用“糧食安全”的翻譯,但內(nèi)涵上不再特指糧食)。
近年來,隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和居民生活水平的提高,以糧食消費(fèi)為主的國民飲食結(jié)構(gòu)越發(fā)多元,居民人均食用的谷物(口糧)持續(xù)減少。與此同時,中國政府加大了政策干預(yù)力度,讓更多水土資源服務(wù)于糧食增產(chǎn)目標(biāo),促成了糧食的連年豐收。直接需求的持續(xù)減少和糧食產(chǎn)量的不斷增加必然造成一定的無效供給。在人多地少水更少的基本國情下,投入無效供給的水土資源越多,用于保障居民消費(fèi)需求的資源就越少,滿足日益多元化的食物消費(fèi)需求的難度就越大?；谝陨险J(rèn)知,“大食物觀”的理念被提出且不斷得到強(qiáng)化。而且,從論述的重點(diǎn)看,更多學(xué)者將更好地滿足現(xiàn)今居民的多樣化需求作為“大食物觀”的核心。
然而,歸納大食物觀的本質(zhì)可以發(fā)現(xiàn),由傳統(tǒng)糧食安全觀轉(zhuǎn)變?yōu)榇笫澄镉^,改變的不是目標(biāo),而是資源配置的思維。相比于傳統(tǒng)糧食安全觀,滿足居民食物消費(fèi)需求目標(biāo)的核心地位未曾動搖,但外延更廣的食物安全認(rèn)知無疑會改變以糧食增產(chǎn)為核心的資源配置機(jī)制(曹榮湘,2005)。
大食物觀是“向耕地草原森林海洋、向植物動物微生物要熱量、要蛋白,全方位多途徑開發(fā)食物資源”的一種觀念。其本質(zhì)是從關(guān)注糧食安全到更多地關(guān)注食物安全,以實(shí)現(xiàn)合理評價糧食安全態(tài)勢、提升水土資源配置效率、更好地滿足國民多樣化需求的目標(biāo)。提升非糧食物的地位,打破以糧為綱的認(rèn)知局限和資源配置約束,進(jìn)而提升資源配置效率,滿足國民需求,是“大食物觀”的價值所在。
(二)可持續(xù)觀
中國的糧食高自給率目標(biāo)是在人多地少水更少的資源稟賦下完成的。在生產(chǎn)技術(shù)、組織效率沒有重大突破的前提下,糧食增產(chǎn)多會伴隨著資源環(huán)境的超載、透支。在溫飽尚無法解決的情形下,資源生態(tài)問題尚可容忍。在穩(wěn)定超過溫飽線后,保護(hù)生態(tài)環(huán)境、確保資源利用可持續(xù)就必須被提上日程。
遵循以上規(guī)律,“可持續(xù)觀”多在糧食供求寬松乃至短期過剩時期得到理論界的關(guān)注和重視(程國強(qiáng),2017)。在糧食供給已然充足的情形下,繼續(xù)從已然透支的資源環(huán)境中索取更多糧食產(chǎn)量的做法恐怕并不合適,這也成為“可持續(xù)觀”備受關(guān)注的現(xiàn)實(shí)背景。2004年以來糧食的連續(xù)豐收為“可持續(xù)觀”理念的研究提供了現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ),更讓該理念逐漸融入國家糧食安全戰(zhàn)略。2019年10月14日,國務(wù)院新聞辦公室發(fā)表的《中國糧食安全》白皮書中,確保產(chǎn)能成為了國家糧食安全戰(zhàn)略的重要組成,并進(jìn)一步提出實(shí)施“藏糧于地、藏糧于技”戰(zhàn)略。
與頂層設(shè)計相對應(yīng),政府先后編制了農(nóng)業(yè)環(huán)境資源突出問題治理總體規(guī)劃和農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃,劃定生態(tài)保護(hù)紅線；相繼啟動和擴(kuò)大了農(nóng)業(yè)資源休養(yǎng)生息試點(diǎn)、重金屬污染耕地修復(fù)試點(diǎn)、華北地下水超采綜合治理試點(diǎn)、退耕還濕試點(diǎn),實(shí)施了輪耕休作制度等。
(三)全產(chǎn)業(yè)鏈觀
不同于西方國家,中國的糧食安全立足供給,更加重視生產(chǎn)供給端安全(曹寶明等,2021)。然而,可獲性是糧食安全的最終落腳點(diǎn)?？梢韵胂筮@樣一幅場景：全國糧食總產(chǎn)量充足,購買力也強(qiáng)勁,但糧食卻無法及時抵達(dá)消費(fèi)者。顯然,這種情形無法被認(rèn)作糧食安全。
基于以上認(rèn)知,尤其是在糧食生產(chǎn)能力完全滿足需要的情形下,糧食生產(chǎn)之外的其他產(chǎn)業(yè)鏈環(huán)節(jié)成為提升糧食安全保障水平的關(guān)鍵?；谝陨吓袛?“全產(chǎn)業(yè)鏈觀”被提出并得到關(guān)注。有關(guān)學(xué)者認(rèn)為,要全面提升糧食安全保障水平,需推動從保障產(chǎn)出端安全向保障全鏈條系統(tǒng)安全轉(zhuǎn)變,從保障生產(chǎn)供給端安全向保障生產(chǎn)、加工、貿(mào)易、流通與消費(fèi)全鏈條的系統(tǒng)安全轉(zhuǎn)變。
以糧食流通為對象的系列研究突出了糧食流通諸環(huán)節(jié)在確保糧食安全中的重要性,呼應(yīng)了“全產(chǎn)業(yè)鏈觀”的核心內(nèi)容。這類研究涉及從糧食產(chǎn)出到最終消費(fèi)的整個過程,包括分環(huán)節(jié)中的糧食儲備、運(yùn)輸、加工、銷售和浪費(fèi),也包括全產(chǎn)業(yè)鏈層面不同環(huán)節(jié)的銜接效率等諸多問題。
二、現(xiàn)實(shí)約束及其對糧食安全戰(zhàn)略調(diào)整的制約
國情糧情的改變引發(fā)了理論界對轉(zhuǎn)變糧食安全觀的呼吁。而且,相比于傳統(tǒng)糧食安全觀,理論界對轉(zhuǎn)變糧食安全觀的期許更顯合理,理論上可更好地指導(dǎo)國家糧食安全戰(zhàn)略的制定和實(shí)施。然而,不同轉(zhuǎn)變方向都有各自的適用條件和面臨的約束,諸方向間并非總能具有一致性,這制約了糧食安全觀轉(zhuǎn)變的可行性,不利于糧食安全戰(zhàn)略的優(yōu)化調(diào)整和糧食安全保障質(zhì)量的提升。本部分將提煉出不同糧食安全轉(zhuǎn)變方向?qū)ΜF(xiàn)有糧食安全保障格局的影響,由此看到阻礙其轉(zhuǎn)變的制約因素。
歸納糧食安全觀轉(zhuǎn)變的三類期許可以發(fā)現(xiàn),無論何種糧食安全轉(zhuǎn)變方向都建立在糧食供給充足的基礎(chǔ)上,即現(xiàn)階段以生產(chǎn)供給端為重點(diǎn)、以高自給率為目標(biāo)、以谷豆薯為對象的糧食安全保障基礎(chǔ)良好乃至仍有余地。如此,只有不動搖糧食供給充足這一先決條件的轉(zhuǎn)變方向才具有可行性。然而,在資源稟賦一定的情況下,無論上述哪類期許,都會直接或間接動搖糧食高自給率的基礎(chǔ)或合理性。
(一)大食物觀與糧食自給率下降
大食物觀的目的面向整個國土資源,旨在全方位、多途徑開發(fā)食物資源,滿足日益多元化的食物消費(fèi)需求。如此,過去采用的將更多資源集中在糧食作物的做法就不再適用。當(dāng)前中國糧食的高自給率建立在政府嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度和糧食扶持政策基礎(chǔ)上,隨著更多水土資源逐漸向非糧作物及非糧食物轉(zhuǎn)移,食物供給多元的同時也會伴隨著糧食產(chǎn)量下降。在糧食高自給率是“大食物觀”轉(zhuǎn)變前提的情形下,糧食自給率的下降壓力會讓此類轉(zhuǎn)變失去源頭。
(二)可持續(xù)觀與糧食自給率下降
在技術(shù)尚未取得重大突破的情形下,生態(tài)資源保護(hù)與糧食增產(chǎn)之間往往存在負(fù)相關(guān)。在維系現(xiàn)有糧食增產(chǎn)目標(biāo)就已經(jīng)讓農(nóng)業(yè)資源環(huán)境嚴(yán)重超載、透支的條件下,加大對生態(tài)資源的保護(hù)自然意味著產(chǎn)量方面的短期犧牲。同樣的,在糧食高自給率作為可持續(xù)觀基礎(chǔ)的情形下,政府對糧食自給率水平的容忍度將直接決定著可持續(xù)觀轉(zhuǎn)變的可行性。調(diào)研中發(fā)現(xiàn),為保護(hù)地下水,華北漏洞區(qū)某市曾一度取消“糧王爭霸賽”。然而,2020年以來,面對糧食增產(chǎn)壓力,該地政府再次啟動了依托地下水灌溉的“糧王爭霸賽”。
(三)全產(chǎn)業(yè)鏈觀與糧食自給率下降
全產(chǎn)業(yè)鏈觀下的糧食安全保障同樣適用于低糧食自給率的場景。然而,在前面兩類糧食安全認(rèn)知下,糧食安全觀的轉(zhuǎn)變必然意味著糧食自給率的下降,此處的糧食安全觀認(rèn)知轉(zhuǎn)變卻意味著糧食自給率下降的必要性。糧食流通效率與糧食自給率水平呈反比：一國的糧食流通效率越高,意味著糧食流通諸環(huán)節(jié)需要積壓的糧食數(shù)量越少,所需的必要糧食自給率水平就越低。如果糧食流通效率低,自然需要預(yù)備更多的糧食數(shù)量以應(yīng)對各環(huán)節(jié)的流通滯留。正因此,隨著全鏈條的系統(tǒng)安全轉(zhuǎn)變,繼續(xù)生產(chǎn)及儲備過多數(shù)量的糧食產(chǎn)品已沒有太多意義。
三、更有效指導(dǎo)糧食安全戰(zhàn)略調(diào)整的糧食安全認(rèn)知演化邏輯與路徑
國情糧情的改變讓傳統(tǒng)糧食安全觀的適用性下降,也讓轉(zhuǎn)變糧食安全觀的呼聲頻現(xiàn)。在糧食安全觀的轉(zhuǎn)變方向上,也出現(xiàn)了以大食物觀、可持續(xù)觀和全產(chǎn)業(yè)鏈觀為代表的若干期許。然而,歸納以上轉(zhuǎn)變方向的現(xiàn)實(shí)指導(dǎo)結(jié)果可以發(fā)現(xiàn),無論何種轉(zhuǎn)變方向都將動搖高糧食自給率這一前提,這也成為了更有效糧食安全觀難被采納的關(guān)鍵制約。對此,提出如下政策建議。
(一)進(jìn)一步擺脫糧食安全認(rèn)知的束縛
傳統(tǒng)消費(fèi)結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)上形成的糧食安全觀,以及由此形成的糧食安全目標(biāo)有時代的合理性,也存在一定的局限性。繼續(xù)以高糧食自給率作為糧食安全依據(jù)的問題日漸突出,有必要在理論層面厘清糧食和食物的關(guān)系,化糧食安全為食物安全,由此為降低糧食自給率的做法奠定理論基礎(chǔ)。
(二)適當(dāng)降低糧食自給率目標(biāo)
在有限水土條件下,僅是糧食高自給率目標(biāo)已對資源環(huán)境造成嚴(yán)重透支。維持高自給率目標(biāo)的做法會進(jìn)一步收窄糧食安全認(rèn)知的調(diào)整空間,阻礙更有效糧食安全保障戰(zhàn)略的選擇和調(diào)整。鑒此,應(yīng)適當(dāng)降低糧食自給率目標(biāo),以節(jié)約出的水土資源為食物結(jié)構(gòu)調(diào)整提供空間。
(三)構(gòu)建雙重糧食安全保障體系
在具有資源約束農(nóng)業(yè)特點(diǎn)的國家或地區(qū),將關(guān)鍵品類食物和其他食物分開管理的方式將更加有效。類似的,對我國而言,可將政府職責(zé)定位于口糧儲備和基于居民購買力的口糧安全保障,而將其他食物市場放開,由此打造多元化市場主體,充分釋放市場機(jī)制的作用。
(作者介紹：武舜臣,中國社會科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所助理研究員；胡冰川,中國社會科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所研究員、研究室主任)